1 Gesamtstaat[1]

1.1 Ausgaben treiben Defizit und Beitragssätze

Die deutschen Staatsfinanzen sind expansiv ausgerichtet. Das Defizit steigt vor allem durch stark wachsende Ausgaben. Gemäß der Bundesbankprognose vom Juni[2] wächst die Defizitquote bis 2028 auf etwa 5 % und die Schuldenquote auf etwa 70 % (2025: 2,8 % beziehungsweise 63,5 %[3]). Am stärksten schlagen höhere Ausgaben für Verteidigung zu Buche. Eine Rolle spielen zudem nicht-militärische Investitionsausgaben, Steuersenkungen und zusätzliche Transfers (etwa für niedrigere Stromnetz-Entgelte oder höhere Mütterrenten). Die Zinslasten nehmen ebenfalls deutlich zu, vor allem aufgrund höherer Zinssätze. Stark wachsende Ausgaben der Sozialversicherungen wirken vorübergehend ebenfalls expansiv. Bei der Krankenversicherung stehen ab 2027 verschiedene Sparmaßnahmen gegenüber.[4] Bei Pflegeversicherung und Rentenversicherung steigen ab 2027 beziehungsweise 2028 die Beitragssätze. Bei der Bundesagentur für Arbeit (BA) atmen die arbeitsmarktbedingten Ausgaben im Konjunkturzyklus: Derzeit steigen sie stark, mit der Konjunkturerholung werden sie wieder sinken.

Der fiskalische Ausblick bis 2028 hat sich seit der Juni-Prognose nicht entscheidend geändert. Die geplante Rentenreform dürfte die Bundesfinanzen zwar längerfristig deutlich entlasten, aber zunächst ab 2028 steigende Mehrbelastungen mit sich bringen (Kapitel 6). Die neuen Bundesplanungen enthalten zwar eine umfangreiche Konsolidierung. Sie ist aber erst in kleinerem Umfang konkretisiert (Kapitel 3.2). Hier verbleibt damit ein hoher Handlungsbedarf, um die Schuldenbremse ab 2028 einzuhalten und einen potenziellen Konflikt mit den EU‑Regeln zu vermeiden.

1.2 Große Spielräume aus Fiskalregeln weit ausgelegt

Die Fiskalregeln für den Bund und den Gesamtstaat bieten derzeit große Spielräume. Die Bundesregierung legt diese zudem sehr weit aus. Die nationalen Regeln erlauben über die Bereichsausnahme für Verteidigung und das Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität (Sondervermögen IK) umfangreiche Kreditaufnahmen. Diese Sonderkredite finanzieren aber nicht nur Zuwächse bei den begünstigten Ausgaben. Sie schließen auch Haushaltslücken oder finanzieren andere Maßnahmen.[5] Insgesamt greift der Bund verstärkt auf Gestaltungsspielräume zurück (Kapitel 3.2). Die EU‑Vorgaben lassen Deutschland derzeit ebenfalls große Spielräume. So nutzt Deutschland die EU‑Ausnahme für Verteidigung. Darüber hinaus legte es die regulären Spielräume mit seinem finanzpolitisch-strukturellen Plan vom vergangenen August weit aus.[6]

Dennoch stehen die Staatsfinanzen an verschiedenen Stellen potenziell im Konflikt mit den weiten Fiskalvorgaben.

So weist die Bundesplanung derzeit noch einen erheblichen, nicht konkretisierten Konsolidierungsbedarf aus, um die Schuldenbremse ab 2028 einzuhalten.
Bei den Gemeinden wachsen die überjährigen Kassenkredite voraussichtlich weiter deutlich. Dies zeigt Schieflagen an und passt nicht zu den Haushaltsvorgaben.[7]
Bei den Sozialversicherungen überbrückt der Bund Finanzierungslücken mit unverzinslichen, überjährigen und teils bereits verlängerten Krediten (Kapitel 3.2). Strukturelle Finanzierungslücken wären dort jedoch eigentlich durch höhere Beitragssätze oder Ausgabenkürzungen zu schließen.
Hinsichtlich der gesamtstaatlichen EU‑Regeln plant das Bundesministerium der Finanzen (BMF) für 2026 mit einem Defizit oberhalb des 3 %-Referenzwertes. Gemäß der Planung ist der Referenzwert auch dann noch überschritten, wenn man die exkulpierten Verteidigungsausgaben abzieht.[8] Auch der Stabilitätsrat äußerte die Sorge, dass Deutschland die 3 %-Grenze für die gesamtstaatliche Defizitquote verletzen könnte.[9] Gestützt auf eine günstigere Prognose leitete die Europäische Kommission kein Defizitverfahren ein.[10] Im weiteren Verlauf wird sie das Ergebnis für 2026 diesbezüglich bewerten.

Wirksame Fiskalregeln sind kein Selbstzweck, sondern sichern resiliente Staatsfinanzen und damit auch eine stabilitätsorientierte Währungsunion. Deutschland hat im internationalen Vergleich noch eine relativ niedrige Schuldenquote und weiterhin das bestmögliche Rating an den Kapitalmärkten. Insoweit ist es vertretbar, mit vorübergehend höheren Nettokreditaufnahmen dringende und umfangreiche Mehrbedarfe bei Verteidigung und Infrastruktur zu finanzieren. Mit den derzeitigen Planungen besteht allerdings die Gefahr, dass die Defizitquote nicht nur kurzfristig, sondern dauerhaft über 4 % liegt. In diesem Fall steigt die Schuldenquote langfristig über 100 %, die Zinslasten wachsen stark, und fiskalische Handlungsmöglichkeiten gehen verloren. Eine solche Entwicklung widerspricht auch den EU‑Regeln und gefährdet die Resilienz der Staatsfinanzen.

1.3 Reform-Momentum beibehalten und auch für solide Staatsfinanzen nutzen

Deutschland steht vor großen finanzpolitischen Herausforderungen. Einige wichtige und umfangreiche Strukturreformen sind auf dem Weg und zu begrüßen. Es kommt nun darauf an, die verschiedenen Reformen zügig umzusetzen. Je früher die Reformmaßnahmen in Kraft treten, umso früher können sie Wachstumsbedingungen verbessern sowie Staatsfinanzen und Sozialsystem entlasten. Solide Staatsfinanzen, verlässliche Sozialsysteme und eine effiziente Verwaltung unterstützen eine gute wirtschaftliche Entwicklung.

Bei den Sozialversicherungen arbeitet die Bundesregierung daran, sie dauerhaft solide aufzustellen. So plant sie, das umfassende und wegweisende Paket der Alterssicherungskommission vollständig umzusetzen (Kapitel 6). Die Reform der Krankenversicherung vom Juli dürfte den Druck auf die Beitragssätze vorübergehend deutlich mildern. Weitere längerfristig angelegte Reformen sind sowohl für die Kranken- als auch für die Pflegeversicherung angekündigt.
Mit Blick auf die Gebietskörperschaften will die Bundesregierung Verwaltungsprozesse verbessern. Zudem will sie Bürokratielasten senken. Dazu sollen Berichtspflichten möglichst entfallen sowie die Verwaltung stärker digitalisiert werden. Zudem sollen Genehmigungsverfahren vereinfacht und Genehmigungsfiktionen ausgeweitet werden. Es spricht viel dafür, dabei breit und ebenenübergreifend koordiniert vorzugehen.[11]

Deutschland sollte eine glaubwürdige Aussicht auf wieder sinkende Defizit- und Schuldenquoten geben. Dies sehen auch die EU‑Regeln spätestens für das nächste Jahrzehnt vor – und machen damit engere Vorgaben als die erweiterte Schuldenbremse. Für den Bund bedeutet dies, die offenen Konsolidierungsbedarfe in seiner Planung mit konkreten Maßnahmen zu schließen und zum Ende der Planung darüber hinaus in den Defizitabbau einzusteigen.

Um den deutschen Staatsfinanzen wieder stabile Leitplanken zu geben, ist eine Reform der Schuldenbremse wichtig. Die Bundesregierung plant gemäß Koalitionsvertrag eine Reform und hatte eine Kommission beauftragt, Empfehlungen zu erarbeiten. Deren Bericht liegt noch nicht vor. Im November 2025 brachte die Bundesbank einen eigenen Vorschlag ein.[12] Demnach soll die Bereichsausnahme schrittweise ab 2030 auslaufen. Zudem verankert der Vorschlag die Grundziele der EU‑Verträge und -Fiskalregeln wieder in den nationalen Kreditgrenzen. Des Weiteren verstetigt er einen Kreditspielraum für Investitionen in Infrastruktur, knüpft diesen aber stärker an den Nachweis zusätzlicher Ausgaben. Letztlich ist es an den politisch Verantwortlichen, die Grundlinien einer Reform festzulegen und im Grundgesetz zu verankern.

EU‑Fiskalregeln: mehr Flexibilität, höhere Schulden

EU‑Regeln reformiert und bei erster Anwendung Ausnahme eingeräumt

2024 wurden aus den neuen EU‑Fiskalregeln erstmals länderspezifische Haushaltsgrenzen abgeleitet. Diese wurden mit den finanzpolitisch-strukturellen Plänen (FSP) vereinbart und gelten ab 2025 für mehrere Jahre. Die Regeln zielen zwar mittelfristig auf tragfähige Staatsfinanzen. Aber auf dem Weg dahin können damit auch plankonform umfangreiche Defizite verbunden sein. Dann steigen hohe Schuldenquoten planmäßig zunächst weiter. Zudem beinhalten die Regeln Ermessensspielräume, sodass sogar trotz eines bereits erhöhten Defizits oder Schuldenstandes ein anfänglich expansiver Fiskalkurs erlaubt sein kann.[1] Aber am Planende sollen die Mitgliedstaaten immer eine solide Grundposition erreichen. Solide meint dabei, dass hohe Schuldenquoten spätestens ab Planende ausreichend Richtung 60 % sinken.

Kurz nachdem die mehrjährigen Ausgabengrenzen vereinbart waren,[2] räumten Europäische Kommission und Rat der EU eine Ausnahme ein, die zusätzliche Defizite ermöglicht.[3] Diese Entscheidung fiel vor dem Hintergrund des militärischen Angriffs Russlands auf die Ukraine. Die Ausnahme gestattet den EU‑Staaten, regelkonform für einige Jahre zusätzliche Verteidigungsausgaben über zusätzliche Schulden zu finanzieren. Genauer: Ein Staat darf von 2025 bis 2028 jährlich ein bis zu 1,5 % des BIP höheres Defizit aufweisen als im FSP angelegt, wenn er entsprechend höhere Ausgaben für Verteidigung tätigt. Damit die Verteidigungsfähigkeit spürbar steigt, müssen die Mitgliedstaaten die zusätzlichen Möglichkeiten aber auch effizient nutzen.

Die Ausnahme für zusätzliche Verteidigungsausgaben ist geeignet definiert, sowie volumenmäßig und zeitlich beschränkt.[4] Dennoch können so regelkonform beträchtlich höhere Defizite und Schulden auflaufen. Höhere Zinsausgaben belasten dann künftige Haushalte. Für 14 der 21 Euroländer ist die sogenannte nationale Ausweichklausel inzwischen aktiviert. Schöpfen die Mitgliedstaaten die Ausnahme aus, könnte dadurch:

ihre Schuldenquote 2028 um etwa 6 Prozentpunkte höher sein als im FSP veranschlagt;
die am Planende erreichte strukturelle Primärsaldoquote um 1,5 % des BIP weniger ambitioniert ausfallen als die im FSP ermittelte solide Grundposition.

Es zeichnet sich nun zudem ab, dass auch unabhängig von dieser Ausweichklausel die Schulden und strukturellen Defizite regelkonform höher ausfallen als im FSP ausgewiesen. Das ist der Fall, wenn die gesamtwirtschaftliche Entwicklung ungünstiger, Zinsausgaben höher oder Steuern und Einnahmen weniger ergiebig sind als im FSP angelegt. Dies ist wohl in etlichen Mitgliedstaaten der Fall.

Im Ergebnis können die Schuldenquoten selbst in der mittleren Frist weiter steigen und eine solide Grundposition kann in noch weitere Ferne rücken. Zwar kann es für begrenzte Ausnahmen gute Gründe geben oder die gesamtwirtschaftliche Entwicklung kann tatsächlich überraschend ungünstig ausfallen. Dennoch werden die Fiskalziele so ein weiteres Mal verfehlt, und Fortschritte zu soliden Staatsfinanzen bleiben aus.

Prognose der Europäischen Kommission zeigt an: Kein Konsolidierungsfortschritt bei vielen hoch verschuldeten Mitgliedstaaten, geplante Werte spürbar verfehlt

Die Europäische Kommission prognostizierte jüngst eine ungünstige Fiskalentwicklung. Die Anpassungspläne, um eine solide fiskalische Position zu erreichen, gelten ab 2025. Dennoch erwartet die Europäische Kommission 2027 in vielen Euroländern eine ungünstigere Lage als 2024, sofern die Mitgliedstaaten bis dahin keine neuen Maßnahmen ergreifen. So ist die für 2027 prognostizierte Schuldenquote des Euroraums um mehr als 3 Prozentpunkte höher als 2024. In sieben der elf Euroländer mit Schuldenquoten über dem Referenzwert steigt sie noch stärker.[5] Teils steigt dort zugleich das strukturelle Defizit spürbar: das ist der Fall in Deutschland, Belgien und Finnland (Schaubild 5.1) Die Defizitquote liegt 2027 in sieben der elf betrachteten Staaten (immer noch) über dem Referenzwert von 3 % und in Italien knapp darunter (Tabelle 5.1).

Strukturelle Defizitquote und Schuldenquoten 2027 gegenüber 2024

Die prognostizierte fiskalische Lage ist meist auch ungünstiger als gemäß FSP angestrebt. Dies resultiert nicht nur aus der Ausnahme für zusätzliche Verteidigungsausgaben. Fast alle hoch verschuldeten Euroländer hatten bis 2027 eine substanzielle Konsolidierung geplant. Aber sie verfehlen die angestrebten strukturellen Defizitquoten zuweilen beträchtlich. Dabei geht die Konsolidierungslücke gemäß Kommissionsprognose deutlich über die erwarteten zusätzlichen Verteidigungsausgaben hinaus (Schaubild 5.2).[6] Und dies erklärt sich auch nicht durch höhere Zinsausgabenquoten. So resultieren die Verfehlungen aus zu hohen Netto-Primärausgaben jenseits Verteidigung und/oder ungünstigeren gesamtwirtschaftlichen Entwicklungen.[7] Vielfach sind 2027 auch die Schuldenquoten höher als im FSP ausgewiesen[8] (Schaubild 5.2). Umgekehrt erwartet die Europäische Kommission aber, dass unter den hoch verschuldeten Ländern Griechenland, Österreich und Portugal ihre Schuldenquoten bis 2027 stärker als geplant verringern.

Strukturelle Defizitquote und Schuldenquoten 2027: Finanzpolitisch-struktureller Plan versus Prognose

Frühjahrspaket zur Haushaltsüberwachung: Europäische Kommission bewertet Ergebnisse 2025 zumeist als regelkonform und schlägt Ausweitung der Ausweichklausel vor

Die Haushaltsüberwachung im Frühjahr nahm die Ergebnisse im Vorjahr in den Blick. Dazu stellte die Europäische Kommission fest, dass fast alle Euroländer die neuen Regeln zumindest grob eingehalten hatten. 2025 ist das erste Jahr, dessen Haushaltsergebnis auch an den neuen Grenzen zu messen ist, unter Berücksichtigung der Ausweichklausel.[9] Insgesamt kam die Europäische Kommission zu dem Ergebnis, dass fast alle Euroländer ihr maximal zulässiges Ausgabenwachstum nicht oder nur in einem nicht-sanktionsbegründenden Maß überschritten hatten.[10] Für Bulgarien startete ein Defizitverfahren, da die Defizitquote 2025 über dem Referenzwert lag.[11]

In ihrem Frühjahrspaket schlägt die Europäische Kommission zudem vor, die bestehende Ausnahme um energiebezogene Maßnahmen auszuweiten.[12] Solche könnten dann neben den verteidigungsbezogenen Ausgaben als Ausnahme berücksichtigt werden: ab 2026 pro Jahr maximal 0,3 % des BIP und bis 2028 insgesamt maximal 0,6 % des BIP. Mitgliedstaaten müssten dies beantragen, und der Rat müsste den Antrag auf Empfehlung der Europäischen Kommission annehmen. Die Mitgliedstaaten müssten darlegen, dass die Maßnahmen i) zusätzlich sind und ii) die Abhängigkeit von importierten fossilen Brennstoffen mindern oder zur Dekarbonisierung beitragen. Maßnahmen, die zur neuen Ausnahme zählen, müssten nach Februar 2026 ergriffen worden sein. Zwar soll diese neue Ausnahme im Regelfall innerhalb der unveränderten Ausnahme-Grenze von 1,5 % des BIP genutzt werden. Aber zugleich schlägt die Europäische Kommission vor: Staaten, die diese Grenze bereits mit Verteidigungsausgaben ausschöpfen, sollen den energiebezogenen Spielraum zusätzlich nutzen können.

Der vorgeschlagene neue Ausnahmetatbestand würde wohl die allgemeinen Verschuldungs- und Defizitmöglichkeiten erweitern. Denn er soll sich offenbar auf ein breites und relativ unbestimmtes Spektrum beziehen. Beispielhaft nennt die Europäische Kommission die Elektrifizierung von Industrie, Gebäudeheizungen und Verkehr, Investitionen in Stromnetze und Stromspeicher, zur Energieeinsparung und den Ausbau sauberer Energiequellen. Anders als Verteidigungsausgaben bezieht sich die neu vorgeschlagene Ausnahme nicht auf eine eindeutige statistische Kategorie. Schon deshalb ist die Zusätzlichkeit schwer messbar.[13] Insgesamt dürfte es den Mitgliedstaaten wohl nicht schwerfallen, sich durch Zurechnung von Ausgaben in den Ausnahmebereich allgemeine Defizitspielräume zu schaffen. Die Zweckbindung dürfte nur wenig einschränken. Auch verstärkt die neue Ausnahme die ohnehin hohe Komplexität und eingeschränkte Transparenz der Regeln und deren Umsetzung.

Angesichts vielfach hoher Defizite und Schulden sollten die künftige Regelauslegung und -anwendung klar auf das Erreichen solider Staatsfinanzen fokussieren

Die EU‑Fiskalregeln sollten künftig stärker so angewendet werden, dass hohe Schuldenquoten tatsächlich verlässlich sinken. Das Erreichen der soliden Grundposition sollte nicht auf die lange Bank geschoben werden. Dies ist bedeutsam sowohl angesichts der kritischen Fiskalsituation in einigen Mitgliedstaaten als auch für die Glaubwürdigkeit des Regelwerks. Deshalb spricht viel dafür, dass Europäische Kommission und Rat der EU bestehende Interpretationsspielräume stärker Richtung Konsolidierungsanreize auslegen. Auch wiederholte Rückgriffe auf oder Erweiterungen von Ausnahmeklauseln sind zu vermeiden. Letztlich gefährden hohe Schulden die Tragfähigkeit der Staatsfinanzen und machen den Staat weniger resilient. Es gibt immer wieder neue wichtige Ausgaben, um gute Ziele zu verfolgen. Das heißt aber nicht, dass diese nur mit zusätzlichen Schulden erreicht werden können. Stattdessen können Einnahmen und Ausgaben priorisiert werden. Allerdings fand sich auch früher selten ein günstiger Zeitpunkt, um zu hohe Defizite zurückzuführen. Stattdessen wurde die nötige Konsolidierung wiederkehrend aufgeschoben. Es ist aber wichtig, die Fiskalpolitik an den Regeln auszurichten und nicht die Regeln an der kurzfristig gewünschten Fiskalpolitik.

Vor diesem Hintergrund spricht einiges dafür, die Ausweichklausel nicht auszuweiten. Denn Defizite und Schulden sind vielfach schon hoch, und die Glaubwürdigkeit der Regeln würde beschädigt. Auch das Bundesfinanzministerium mahnt, dass die Ausweichklausel die Glaubwürdigkeit des Fiskalrahmens nicht gefährden dürfe. Andere Länder äußerten sich ebenfalls kritisch.[14] Der Rat will mit der Europäischen Kommission weiter über die Ausweitung der Ausnahmeklausel beraten.[15]

**Tabelle 5.1: Öffentliche Finanzen der Länder des Euroraums**
Frühjahrsprognose der Europäischen Kommission, Mai 2026
Land	Finanzierungssaldo in % des BIP			Staatsschulden in % des BIP			Struktureller Saldo in % des Potenzial- BIP			Zinsausgaben in % des BIP			Verteidigungsausgaben¹⁾ in % des BIP
Land	2025	2026	2027	2025	2026	2027	2025	2026	2027	2025	2026	2027	Referenzwert²⁾	2025	2026	2027
Belgien	– 5,2	– 5,2	– 5,4	107,9	110,5	112,8	– 4,9	– 4,4	– 4,4	2,2	2,4	2,7	0,9	1,4	1,6	1,8
Bulgarien	– 3,5	– 4,1	– 4,3	29,9	32,3	35,5	– 4,1	– 4,1	– 4,1	0,8	1,2	1,3	1,3	1,9	1,9	2,2
Deutschland	– 2,7	– 3,7	– 4,1	63,5	65,8	68,0	– 1,8	– 2,9	– 3,5	1,1	1,2	1,2	1,1	1,5	1,9	2,2
Estland	– 2,0	– 4,5	– 4,8	24,1	26,9	30,5	– 0,8	– 3,8	– 4,7	0,5	0,6	0,8	2,0	3,9	4,6	4,9
Finnland	– 3,4	– 4,5	– 4,6	88,5	91,2	93,1	– 1,9	– 3,2	– 3,7	1,6	1,9	2,0	1,2	1,7	2,6	2,4
Frankreich	– 5,1	– 5,1	– 5,7	115,6	118,1	120,2	– 4,7	– 4,6	– 5,2	2,2	2,6	2,8	.	.	.	.
Griechenland	1,7	0,8	0,6	146,1	140,7	134,4	0,5	– 0,7	– 0,9	3,2	3,2	3,2	2,2	2,4	2,6	2,5
Kroatien	– 3,0	– 2,9	– 2,7	56,3	55,9	55,6	– 3,7	– 3,1	– 2,6	1,4	1,4	1,3	1,0	1,5	1,6	1,7
Irland	1,8	1,4	1,2	32,9	32,4	31,6	– 0,7	1,6	1,5	0,5	0,5	0,6	.	.	.	.
Italien	– 3,1	– 2,9	– 2,9	137,1	138,5	139,2	– 3,7	– 3,2	– 3,1	3,9	4,1	4,2	.	.	.	.
Lettland	– 2,5	– 3,3	– 4,3	46,9	48,8	53,8	– 2,5	– 3,4	– 4,5	1,1	1,4	1,4	2,5	3,2	4,1	5,5
Litauen	– 1,8	– 2,2	– 2,7	39,5	44,6	48,4	– 1,6	– 2,2	– 2,7	0,9	1,1	1,3	1,4	2,7	2,9	3,5
Luxemburg	– 2,0	– 1,2	– 1,6	26,5	29,2	30,2	– 0,2	0,3	– 0,5	0,3	0,5	0,6	.	.	.	.
Malta	– 2,2	– 2,2	– 2,1	46,4	46,2	46,2	– 1,8	– 1,6	– 1,1	1,2	1,3	1,3	.	.	.	.
Niederlande	– 1,6	– 2,5	– 1,9	44,4	46,9	47,0	– 1,1	– 1,1	– 1,1	0,7	0,7	0,8	.	.	.	.
Österreich	– 4,2	– 4,1	– 4,1	81,5	83,4	84,9	– 3,6	– 3,5	– 3,6	1,6	1,8	1,9	0,6	0,7	0,9	1,0
Portugal	0,7	– 0,1	– 0,4	89,7	87,6	86,0	0,6	0,2	– 0,4	1,9	2,0	2,1	0,8	0,8	0,8	0,8
Slowakei	– 4,5	– 4,6	– 5,4	61,4	63,7	66,9	– 4,3	– 4,3	– 5,1	1,5	1,7	1,8	1,4	2,0	1,9	2,3
Slowenien	– 2,5	– 3,3	– 3,5	65,7	64,9	65,1	– 2,6	– 3,7	– 3,9	1,3	1,3	1,4	1,1	1,3	1,6	1,8
Spanien	– 2,4	– 2,4	– 2,0	100,7	99,6	98,9	– 3,2	– 2,9	– 2,5	2,4	2,5	2,5	0,9	1,0	1,2	1,4
Zypern	3,4	2,1	2,5	55,0	50,4	45,5	1,9	1,3	1,9	1,1	1,2	1,2	.	.	.	.
Euroraum	– 2,9	– 3,3	– 3,5	88,7	90,2	91,2	– 2,8	– 2,9	– 3,2	1,9	2,1	2,2	.	.	.	.
Quellen: Europäische Kommission (2026b, 2026c) 1 Die Verteidigungsausgaben werden nur für Euroländer ausgewiesen, die die Ausweichklausel aktiviert haben. Für die Haushaltsüberwachung sind nur die national finanzierten Ausgaben relevant. 2 Der Referenzwert ist in den meisten Fällen der Wert aus 2021. Waren die Verteidigungsausgaben danach gefallen, wird der geringere Wert angelegt.

Vgl. ausführlicher: Deutsche Bundesbank (2025a), Kapitel „Staatlicher Gesamthaushalt“.
Das gilt für die meisten Mitgliedstaaten. Deutschland hingegen hatte seinen Plan später vereinbart, nachdem die Ausnahme beschlossen war.
Vgl.: Deutsche Bundesbank (2025c).
Konkret sind zusätzliche Defizite erlaubt, wenn ein Land für Verteidigung gegenüber einem Referenzjahr, in der Regel 2021, in Relation zum BIP mehr ausgibt. Bei der Abgrenzung der Verteidigungsausgaben wird die harmonisierte VGR‑Definition (COFOG) zugrunde gelegt. Allerdings setzt die Ausnahme zudem die sogenannten Sicherheitslinien der EU‑Haushaltsregeln und die jährliche Schwelle des Kontrollkontos bei der Prüfung außer Kraft. Dadurch steigt teilweise das zulässige allgemeine, also nicht verteidigungsbezogene Ausgabenwachstum, was zusätzliche Verschuldungsmöglichkeiten eröffnet.
Von den 21 Euroländern haben elf im Jahr 2025 Schulden über dem Referenzwert von 60 % des BIP. Sie werden hier näher betrachtet.
In Schaubild 5.2 (links) sind die prognostizierten strukturellen Defizitquoten 2027 um gestiegene Verteidigungsausgaben bereinigt. Sie sind um den Anstieg gegenüber dem in der Ausweichklausel angelegten Referenzjahr niedriger. Die Salden von Frankreich und Italien sind nicht bereinigt, da die beiden Länder die nationale Ausweichklausel nicht beantragt haben. Daten gemäß Europäische Kommission (2026b) und mittelfristigen fiskal-strukturellen Plänen. Der Europäische Fiskalausschuss macht darauf aufmerksam, dass die prognostizierte Ausgabenüberschreitung 2027 über die Verteidigungsausgaben hinausgeht. Vgl.: European Fiscal Board (2026).
Die Europäische Kommission prüft das für die Regeln relevante Ausgabenwachstum ex post. Stellt sie dabei für 2026 oder 2027 fest, dass es zu hoch war und die Schwellenwerte des Kontrollkontos überschreitet, drohen neue Defizitverfahren oder Sanktionen in bestehenden Defizitverfahren.
Vgl.: Europäische Kommission (2026c).
Weitgehend unverändert ist die Haushaltsüberwachung bezüglich des Defizitreferenzwertes.
Belgien, Italien, Portugal, Slowenien und Spanien überschritten ihre geplanten Ausgabenwachstumsraten. Spanien, Portugal und Slowenien überschritten sie dabei auch, wenn man die exkulpierten zusätzlichen Verteidigungsausgaben herausrechnet. Alle Überschreitungen bleiben folgenlos, da sie einschließlich Ausweichklausel unterhalb des Schwellenwerts im Kontrollkonto blieben. Weitere Länder übertrafen ihr maximales Ausgabenwachstum auch über die Schwellenwerte hinaus. Hier sind aber keine Verfahren vorgesehen, da diese Länder sowohl den Defizit- als auch den Schuldenreferenzwert einhielten (das heißt 3 % beziehungsweise 60 % des BIP) oder einen nahezu ausgeglichenen Haushalt hatten.
Neben Bulgarien befinden sich sechs weitere Euroländer im Verfahren wegen eines übermäßigen Defizits: Belgien, Finnland, Frankreich, Italien, Österreich und Slowakei. Malta hat den Defizitreferenzwert 2025 wieder eingehalten, daher wurde das Verfahren beendet.
Vgl.: Europäische Kommission (2026d, 2026e).
Zum Beispiel werden Ersatzinvestitionen vielfach wohl ohnehin getätigt. Oder neue Programme ersetzen lediglich bestehende Förderinstrumente. Auch könnten bereits zuvor geplante Verkehrs- oder industriepolitische Maßnahmen vermutlich recht leicht „umetikettiert“ werden.
Vgl.: Bundesministerium der Finanzen (2026a).
Vgl.: Rat der EU (2026)

2 Steuereinnahmen

2.1 2026 zeichnen sich leichte Mindereinnahmen gegenüber Steuerschätzung ab

Die Steuereinnahmen könnten sich im laufenden Jahr etwas schwächer entwickeln als bei der letzten Steuerschätzung erwartet. Bis zur Jahresmitte blieb die Zuwachsrate mit 0,8 % hinter der geschätzten Rate für das Gesamtjahr zurück (1,2 %).[13] Und auch im Gesamtjahr könnte die Schätzung unterschritten werden. Wichtig ist dafür nicht zuletzt die Wirtschaftsentwicklung im weiteren Jahresverlauf. Das Bild bei den einzelnen Steuern ist dabei unterschiedlich.

Die Umsatzsteuer wuchs im ersten Halbjahr zwar schwächer als für das Gesamtjahr erwartet. Sie entwickelt sich unterjährig aber häufig volatil, und das geschätzte Jahresergebnis ist weiter plausibel.
Die Einnahmen der Lohnsteuer lagen im ersten Halbjahr auf Kurs. Allerdings schwächte sich ihr Zuwachs im Mai und Juni deutlich ab. Würde sich dies im weiteren Jahresverlauf fortsetzen, würden die Einnahmen im Gesamtjahr unter der Schätzung bleiben.
Die Einkommensteuern auf Dividenden (nicht veranlagte Steuern vom Ertrag) wuchsen bisher zwar sehr viel stärker als für das Gesamtjahr geschätzt. Dies dürfte aber auch daran gelegen haben, dass Dividendentermine im laufenden Jahr etwas stärker im ersten Halbjahr konzentriert waren als 2025. Insofern ist die Schätzung für das Gesamtjahr nach wie vor plausibel.
Die Abgeltungsteuer auf Zins- und Veräußerungserträge entwickelte sich im Mai und Juni überraschend schwungvoll. Damit erscheinen im Gesamtjahr auch Mehreinnahmen gegenüber der letzten Steuerschätzung möglich.

Steueraufkommen

**Tabelle 5.2: Steueraufkommen**
Steuerart	1. Halbjahr				Schätzung für 2026 ¹⁾
	2025	2026			Schätzung für 2026 ¹⁾
	Mrd €		Veränderung gegenüber Vorjahr		Veränderung gegenüber Vorjahr
	Mrd €		in Mrd €	in %	in %
Steuereinnahmen
insgesamt ²⁾	447,6	451,2	+⁠ 3,6	+⁠ 0,8	+⁠ 1,2
darunter:
Lohnsteuer ³⁾	127,1	133,0	+⁠ 5,9	+⁠ 4,6	+⁠ 4,6
Gewinnabhängige Steuern	90,1	89,0	– 1,0	– 1,1	– 3,1
davon:
Veranlagte Einkommensteuer ⁴⁾	36,9	35,8	– 1,1	– 3,1	– 1,7
Körperschaftsteuer ⁵⁾	19,8	18,2	– 1,6	– 8,0	– 7,3
Nicht veranlagte Steuern vom Ertrag	18,9	20,7	+⁠ 1,8	+⁠ 9,4	+⁠ 2,5
Abgeltungsteuer auf Zins- und Veräußerungserträge	14,5	14,4	– 0,1	– 0,7	– 8,1
Steuern vom Umsatz ⁶⁾	154,2	158,4	+⁠ 4,2	+⁠ 2,7	+⁠ 3,5
Übrige verbrauchsabhängige Steuern ⁷⁾	48,3	45,5	– 2,9	– 5,9	– 4,2
Quellen: Bundesministerium der Finanzen, Arbeitskreis Steuerschätzungen und eigene Berechnungen. 1 Laut offizieller Steuerschätzung vom Mai 2026. 2 Umfasst die gemeinschaftlichen Steuern sowie die Bundes- und Ländersteuern. Einschließlich EU‑Anteilen am deutschen Steueraufkommen, einschließlich Zöllen, ohne Erträge aus Gemeindesteuern. 3 Kindergeld und Altersvorsorgezulage vom Aufkommen abgesetzt. 4 Arbeitnehmererstattungen und Forschungszulage vom Aufkommen abgesetzt. 5 Forschungszulage vom Aufkommen abgesetzt. 6 Umsatzsteuer und Einfuhrumsatzsteuer. 7 Energiesteuer, Tabaksteuer, Versicherungsteuer, Kraftfahrzeugsteuer, Stromsteuer, Alkoholsteuer, Luftverkehrsteuer, Kaffeesteuer, Schaumweinsteuer, Zwischenerzeugnissteuer, Alkopopsteuer sowie Rennwett- und Lotteriesteuer, Biersteuer, Feuerschutzsteuer.

2.2 Steuersystem vereinfachen, Subventionen abbauen

Die Bundesregierung beabsichtigt, bei der Einkommensteuer Tarif und Begünstigungen zu verändern. Zudem plant sie, Freibeträge und das Kindergeld zu erhöhen. Freibeträge und das Kindergeld sollen 2027 und 2028 steigen. 2027 beabsichtigt die Regierung, den Arbeitnehmer-Pauschbetrag anzuheben. Zudem plant sie höhere Steuersätze bei sehr hohen zu versteuernden Einkommen (sogenannte Reichensteuer) und einen höheren pauschalen Steuersatz für Minijobs.[14] Damit möchte sie die Mindereinnahmen aus den vorgenannten Maßnahmen teilweise gegenfinanzieren. Bei den Steuersubventionen plant die Regierung sowohl Begrenzungen als auch Ausweitungen. Einerseits will sie die Ermäßigung der Einkommensteuer für Aufwendungen für Renovierungs-, Erhaltungs- und Modernisierungsmaßnahmen im eigenen Haushalt um ein Viertel senken. Andererseits möchte sie die Ermäßigung für Sonntags- und Feiertagszuschläge erheblich ausweiten.[15]

Die Steuerausfälle aus dem Maßnahmenpaket sind relativ gering. Dies begrenzt den zusätzlichen Handlungsbedarf in den bereits stark defizitären Staatshaushalten. Die jährlichen Ausfälle dürften sich per saldo auf einen mittleren einstelligen Milliardenbetrag belaufen.

Ein Abbau von steuerlichen Sonderregeln und -begünstigungen kann Handlungsspielräume in den Staatshaushalten schaffen und das Steuersystem vereinfachen. Mit weniger Sonderregeln und Subventionen wird das Steuersystem einfacher und transparenter. Bürokratiekosten könnten sinken. Die geplante Senkung der Steuerermäßigung für Handwerksarbeiten führt zu Steuermehreinnahmen von weniger als 1 Mrd €. Sie vereinfacht das Steuerrecht nicht. Die Mindereinnahmen aus den geplanten Änderungen bei den Lohnzuschlägen könnten mittelfristig stärker ins Gewicht fallen. Sie dürften die Steuerpraxis eher komplizierter machen. Denn es wird attraktiver, Einkommensbestandteile umzustrukturieren und in die begünstigten Bereiche zu verlagern. Insgesamt spricht viel dafür, den Abbau von Subventionen möglichst umfassend anzugehen. Es empfiehlt sich ein breiter Ansatz, der alle Steuerarten umfasst.[16] Mehreinnahmen lassen sich dann nutzen, um Steuertarife zu senken oder die staatlichen Haushalte zu konsolidieren.

3 Bundesfinanzen

3.1 Defizit 2026 steigt stark, aber weniger als geplant

Das Defizit des Bundes (Kern- und Extrahaushalte[17]) wird im laufenden Jahr sehr stark steigen. Es dürfte aber unter den geplanten 191 Mrd € bleiben. Der Kernhaushalt könnte dabei das Plan-Defizit von 98 Mrd € erreichen (vgl. auch zu folgenden Angaben Tabelle 5.3, hier Positionen 1 und 3). Zwar könnten sich die Steuereinnahmen etwas schwächer als geplant entwickeln. Allerdings dürfte dies auch für die Ausgaben gelten. Minderausgaben könnten wie in den Vorjahren insbesondere bei Investitionszuschüssen und militärischen Beschaffungen anfallen. Bei den Personalausgaben dürften Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Mindestbesoldung im laufenden Jahr wohl weniger ausgabenintensiv umgesetzt werden als veranschlagt. Dagegen dürften Darlehen zum Ausgleich des BA‑Defizits höher ausfallen als veranschlagt.

Kernhaushalt des Bundes: Finanzierungssalden

Das Defizit der Extrahaushalte (Positionen 4 bis 9) steigt 2026 im Vergleich zum Vorjahr sehr stark. Dafür sind die Ausgaben des Sondervermögens Infrastruktur und Klimaneutralität (Sondervermögen IK) maßgeblich.[18] Das Defizit des Sondervermögens IK dürfte im zweiten Halbjahr gegenüber dem Vorjahreswert deutlich steigen.[19] Dies liegt nicht zuletzt daran, dass Länder und Kommunen verstärkt Mittel abrufen werden.

Finanzierungssalden der Extrahaushalte des Bundes

Gegenüber den Planungen wird der Defizitanstieg der Extrahaushalte aber wohl geringer ausfallen, weil die Ausgaben erneut unter den Ansätzen bleiben. Beim Sondervermögen Bundeswehr und beim Klimafonds flossen die Mittel bis zur Jahresmitte, gemessen am Soll, verhalten ab. Hier dürften die Defizite im Gesamtjahr geringer als geplant ausfallen. Beim Sondervermögen IK könnten zwar die Abflüsse aus dem Länderanteil höher ausfallen. Insbesondere könnten die Kommunen mehr Mittel beantragen, um ihre Haushaltsanspannung zu lindern. Minderausgaben des Sondervermögens IK für die Investitionsvorhaben des Bundes könnten aber noch stärker zu Buche schlagen.

**Tabelle 5.3: Wichtige Kennzahlen zu den Bundesfinanzen**
Position	Angaben in Mrd € (soweit nicht anders angegeben)	Ist	Soll	Entwurf	Finanzplan
Position	Angaben in Mrd € (soweit nicht anders angegeben)	2025	2026	2027	2028	2029	2030
Defizit (Überschuss: – )
1	Bund insgesamt (3 +⁠ 4 +⁠ 9)	83,8	190,9	211,2	210,5	210,7	221,0
2	in % des BIP ¹⁾	1,9	4,2	4,4	4,3	4,2	4,2
	davon
3	Kernhaushalt	65,4	98,1	125,5	152,8	152,1	167,4
4	Extrahaushalte²⁾ mit Planzahlen	36,2	92,8	85,7	57,7	58,6	53,6
5	Sondervermögen Infrastruktur/Klimaneutralität (SV IK)	24,0	58,1	54,9	56,7	57,9	52,2
6	Bundeswehrfonds	19,5	27,5	30,0	-	-	-
7	Klimafonds	– 4,8	2,1	3,3	1,0	0,7	1,4
8	sonstige ³⁾	– 2,4	5,1	– 2,5	.	.	.
9	Extrahaushalte²⁾ ohne Planzahlen ⁴⁾	– 17,8	.	.	.	.	.
10	Bund insgesamt strukturell ⁵⁾	63,1	163,8	193,5	203,1	208,3	222,7
11	in % des BIP ¹⁾	1,4	3,6	4,1	4,1	4,1	4,3
Verschuldungsspielraum Schuldenbremse (Kernhaushalt)
12	Rücklagenentnahme	-	-	6,8	3,9	-	-
13	Danach verbleibende allgemeine Rücklage	10,7	10,7	3,9	-	-	-
14	Münzeinnahmen	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
15	Nettokreditaufnahme ohne Bereichsausnahme (NKA) (3 −⁠ 12 −⁠ 14 −⁠ 23)	36,7	40,4	33,4	23,5	19,1	15,6
16	Konjunkturkomponente im Haushaltsverfahren	– 7,5	– 15,6	– 12,3	– 8,0	– 3,9	0,0
17	Saldo finanzieller Transaktionen	– 15,4	– 9,6	– 5,4	0,6	1,5	1,6
18	Strukturelle NKA⁶⁾ (15 +⁠ 16 +⁠ 17)	13,8	15,2	15,6	16,1	16,7	17,2
19	Regelgrenze von 0,35 % des BIP	13,5	15,2	15,6	16,1	16,7	17,2
20	Überschreitung (18 −⁠ 19)	0,3	-	-	-	-	-
21	Stand des Kontrollkontos ⁷⁾	57,8	57,8	57,8	57,8	57,8	57,8
Verschuldungsspielraum neben Schuldenbremse
22	NKA in neueren Sonderbereichen ⁸⁾	72,1	143,2	170,2	184,0	190,8	204,0
	davon
23	Bereichsausnahme Verteidigung	28,6	57,6	85,4	125,3	132,9	151,8
24	Zusätzliche Verteidigungsausgaben im Kernhaushalt gegenüber 2024 ⁹⁾	10	36	63	.	.	.
25	Bundeswehrfonds¹⁰⁾	19,5	27,5	30,0	-	-	-
26	Danach verbleibende Kreditermächtigung	57,5	30,0	-	-	-	-
27	SV IK	24,0	58,1	54,9	56,7	57,9	52,2
28	Zusätzliche Infrastrukturinvestitionen gegenüber 2024 ^{11) S)}	– 1,0	18,3	17,3	18	19	17
29	Danach verbleibende Kreditermächtigung	476,0	417,9	363,0	306,3	248,4	196,2
Ergänzende Angaben zum Kernhaushalt
30	Ausgaben	493,3	524,5	555,4	588,2	597,8	635,4
31	Investitionen	55,4	58,4	56,3	50,8	50,2	49,2
32	Investitionen ohne finanzielle Transaktionen	39,2	47,9	50,0	49,8	49,8	48,9
33	darunter über Bereichsausnahme finanziert	2,1	3,8	9,1	.	.	.
34	darunter Investitionen in die Bundesinfrastruktur ^{11) S)}	18,1	24,2	27,5	27	28	27
35	Investitionsquote in % (relevant für SV IK) ¹²⁾	8,7	10,5	10,8	10,8	10,7	10,1
36	Zinsen ¹³⁾	29,8	30,2	41,8	55,2	68,1	80,7
37	Zuschüsse an die Allgemeine Rentenversicherung ¹³⁾	122,4	127,4	132,0	151,8	155,0	164,5
38	Globale Mehr- / Minderausgaben ¹³⁾	-	– 8,8	– 10,9	– 25,5	– 24,5	– 24,1
39	Handlungsbedarf ¹³⁾	-	-	-	– 22	– 39	– 48
40	Einnahmen	427,9	426,4	429,9	435,4	445,7	468,0
41	Steuereinnahmen	388,6	387,2	394,7	406,4	416,6	437,3
42	aus NGEU	-	10,6	-	-	-	-
43	Globale Mehr- / Mindereinnahmen	-	– 1,4	1,0	– 4,8	– 4,8	– 4,1
Schuldenstand Bund
44	nachrichtlich: insgesamt ¹⁴⁾	1 886	2 103	2 314	2 520	2 727	2 944
	darunter Schulden mit Tilgungsplan
45	Notlagenkredite (aus den Jahren 2020 bis 2023) ¹⁵⁾	324,7	324,7	324,7	324,7	324,7	324,7
46	Bundeswehrfonds und SV IK¹⁵⁾	66,5	150,1	234,9	293,6	351,5	403,7
47	Ausstehender Tilgungsbetrag des Bundes aus NGEU‑Transfers ¹⁶⁾	92	118	118	114	110	107
* Quelle: BMF, Finanzagentur des Bundes und eigene Berechnungen. 1 BIP gemäß Frühjahrsprojektion 2026 der Bundesregierung. 2 Extrahaushalte, für die der Bund monatliche Kassenergebnisse vorlegt. Planzahlen gemäß Bundeshaushaltsplan, dort gemäß Kreditfinanzierungsplan (außer SV IK und Bundeswehrfonds). Nicht enthalten sind vor allem Gesellschaften wie die Autobahn GmbH und die Infrastruktur- und Regionalverkehrssparten der Deutschen Bahn AG. 3 Vor allem Tilgungsvorsorgefonds für inflationsindexierte Bundeswertpapiere und Aufbauhilfefonds 2021 (Fluthilfe, vor allem Ahrtal). 4 Vor allem Wirtschaftsstabilisierungsfonds (vor allem Hilfsdarlehen aus der Coronavirus-Pandemie), SoFFin (Sondervermögen aus der Finanzmarktkrise Ende 2008) und Pensionsvorsorge-Sondervermögen. 5 Konjunkturbereinigung für alle Jahre gemäß der Frühjahrsprognose 2026 der Bundesregierung. Die Bereinigung um finanzielle Transaktionen umfasst für 2025 auch die Extrahaushalte ohne Planzahlen. 6 Bezugsgröße für die Kreditgrenze der Schuldenbremse. 7 Seit 2016 aufsummierte Über- und Unterschreitungen der Kreditgrenze (bereinigt um Aufnahme bzw. Tilgung von Notlagenkrediten). 8 Ohne NKA für Zinsen des Investitions- und Tilgungsfonds (Überwindung Wirtschaftskrise 2009). Fondsdefizit ist in (9) und Bundesschuldenstand (44) erfasst. 9 Angenähert an COFOG‑Abgrenzung (Ausgaben des Verteidigungsressorts abzüglich Pensionszahlungen und Krankenhauskosten, zuzüglich Katastrophenschutz, Ukraine‑Hilfe sowie Beiträge an die UN‑Blauhelmmissionen). 10 Die Bundesregierung plant, das Sondervermögen Bundeswehr bis Ende 2027 vollständig zu verbrauchen. Deshalb ist das Defizit 2026 in (1) um 2 Mrd € höher angesetzt als im Wirtschaftsplan. 11 Investitionen in die Infrastruktur des Bundes (Kernhaushalt und SV IK, Ist 2024 nur Kernhaushalt): alle Sachinvestitionen sowie Investitionszuschüsse an Bundesunternehmen wie Deutsche Bahn AG und Autobahn GmbH und öffentliche Einrichtungen etwa für den Ausbau des Breitbandnetzes (aus dem Gruppierungsplan: Hauptgruppe 7, Obergruppen 81 und 82, Gruppierungen 891 und 894). 12 Der Bund sieht die Zusätzlichkeit der kreditfinanzierten Ausgaben des SV IK als gewahrt an, wenn die Planquote mindestens 10 % beträgt. 13 Zahlen aus Finanzplan des Bundes 2026‑2030 (Bundestagsdrucksache 21/7301). 14 2025: Am Jahresende ausstehende Kredite des Bundeshaushalts (einschließlich aller Extrahaushalte des Bundes, ohne Kassenkredite) gemäß Finanzagentur zuzüglich des deutschen Anteils an den NGEU‑Schulden (47). Ab 2026: fortgeschrieben mit Defizit (1) abzüglich Münzeinnahmen (14) sowie Veränderung NGEU‑Schulden. 15Tilgungsstart der Notlagenkredite (aus Coronavirus-Pandemie) und Kredite des Bundeswehrfonds von 2028 auf 2033 verschoben. 16 NGEU‑Planzahlen multipliziert mit dem deutschen Anteil am EU‑Bruttonationaleinkommen von 25 %. Ab 2028 abzüglich eines festen Tilgungsbetrags über 31 Jahre.

3.2 Bund plant bis 2030 sehr hohe Defizite und hat dafür noch hohen Konsolidierungsbedarf

Für 2027 plant die Bundesregierung ein weiter deutlich steigendes Gesamtdefizit des Bundes auf insgesamt 211 Mrd € (Position 1). Sie nutzt Gestaltungsspielräume und Rücklagen, um die Schuldenbremse einzuhalten. Ausschlaggebend für das höhere Defizit ist der Kernhaushalt. Dort stehen kaum wachsenden Einnahmen (Position 40) stark steigende Ausgaben (Position 30) gegenüber. Das Ausgabenplus stammt überwiegend aus der Bereichsausnahme Verteidigung (Position 23). Um die Schuldenbremse einzuhalten, rechnet die Regierung verschiedene – teils noch nicht konkretisierte oder vom Bundesgesetzgeber noch nicht verabschiedete – Konsolidierungsmaßnahmen ein, greift auf Gestaltungsmöglichkeiten zurück und setzt 7 Mrd € aus der verbliebenen Rücklage ein (Position 12).

Bis 2030 soll das hohe Bundesdefizit dann etwa unverändert bleiben. Das strukturelle Defizit (Position 10) steigt aber weiter, weil der Bund die Bereichsausnahme Verteidigung zunehmend nutzt. Sinkende Lasten aus der Konjunktur sowie aus finanziellen Transaktionen (Positionen 16 und 17) dämpfen das unbereinigte Defizit.[20] Das strukturelle Defizit steigt durch den Verteidigungsbereich. Von 2026 bis 2030 erhöht es sich in Relation zum BIP von 3½ % auf 4¼ %. 2030 kommen davon laut Planung gut 0,3 Prozentpunkte aus der Regelgrenze der Schuldenbremse. Weitere 2,9 Prozentpunkte stammen aus der Verteidigungsausnahme. Und 1 Prozentpunkt stammt aus dem Sondervermögen IK.

Defizite des Bundes einschließlich Extrahaushalte

Um die Ziele der Finanzplanung zu erreichen und damit die Schuldenbremse einzuhalten, besteht allerdings noch umfangreicher Handlungsbedarf. Die 0,35 %-Vorgabe wird nur eingehalten, weil offener Handlungsbedarf im Kernhaushalt bereits defizitsenkend in die Planungen eingerechnet wurde. Dieser steigt bis auf 1 % des BIP (48 Mrd €) im Endjahr 2030 an (Position 39). Wird er durch Konsolidierungsmaßnahmen nicht erwirtschaftet, so beträgt das strukturelle Defizit 2030 sogar gut 5 %.

Der sehr hohe Handlungsbedarf 2030 resultiert daraus, dass die strukturellen Steuereinnahmen sehr viel langsamer wachsen als die Rentenzuschüsse und die Zinsausgaben. Im Finanzplan für den Kernhaushalt (von 2028 bis 2030) steigt das strukturelle Steueraufkommen um jahresdurchschnittlich 2½ %.[21] Dies deckt nur knapp den geplanten kräftigen Anstieg des Zuschusses an die Rentenversicherung (Position 37). Dieser erklärt sich nicht zuletzt durch den starken Beitragssatzanstieg 2028, da der Zuschuss des Bundes stark daran gekoppelt ist. Gleichzeitig wächst der Zuschuss wegen Mehraufwendungen durch die letzte Rentenreform (höhere Mütterrenten, verlängerte Haltelinie). Zudem steigen die jährlichen Zinsausgaben um knapp 40 Mrd € (Position 36). Ausschlaggebend hierfür ist vor allem die steigende Durchschnittsverzinsung. Aber auch der zunehmende Schuldenstand (Position 44) wirkt sich deutlich aus. Die Rücklage entlastet den Haushalt 2027 noch um 7 Mrd € und überbrückt damit einen bereits 2027 bestehenden Handlungsbedarf. Der Restbestand soll 2028 aufgebraucht werden. Für die übrigen Ausgaben, die unter die Schuldenbremse fallen, ist bereits ohne Abzug des Handlungsbedarfs praktisch kein Wachstum veranschlagt.

Der Handlungsbedarf wäre noch deutlich höher, wenn der Bund nicht auf Gestaltungsspielräume zurückgegriffen hätte. So stellt er noch weitere unspezifische Haushaltsentlastungen (Globaltitel über den Handlungsbedarf hinaus) ein oder lässt bereits absehbare Haushaltslasten unberücksichtigt. Zudem finanzieren die neuen Kreditspielräume nicht nur zusätzliche Investitionen und Verteidigungsausgaben, sondern auch Anderes aus dem Kernhaushalt. Im Einzelnen:

Der Haushalt wird durch höhere pauschale Ausgabenkürzungen (Globaltitel) für nicht konkretisierte Maßnahmen entlastet (Position 38). 2026 liegt die globale Minderausgabe bei erfahrungsgemäß erreichbaren 9 Mrd €. Die Planungen für 2027 heben diese Ansätze auf knapp 11 Mrd € an. Für 2028 bis 2030 sind dann offenbar mit Blick auf angestrebte Effizienzsteigerungen sogar etwa 25 Mrd € jährlich angesetzt.
Die Mindereinnahmen durch die vereinbarten Änderungen bei der Einkommensteuer zehren veranschlagte Einnahmenpuffer ab 2028 bereits auf. Die mit dieser Reform verbundenen jährlichen gesamtstaatlichen Mindereinnahmen steigen per saldo wohl auf einen mittleren einstelligen Milliardenbetrag (Kapitel 2.2). Davon entfällt knapp die Hälfte auf den Bund. Zudem kündigte die Bundesregierung an, Steuerausfälle der Länder und Kommunen teils zu übernehmen. Die ab 2028 veranschlagten globalen Mindereinnahmen von jährlich etwa 5 Mrd € (Position 43) wären somit bereits mehr oder weniger aufgezehrt.[22]
Der Kernhaushalt greift ab 2027 faktisch auf Kredite des Sondervermögens IK zu, indem er Einnahmen aus CO₂-Emissionszertifikaten vom Klimafonds übernimmt. Der Klimafonds erhält seit 2025 schuldenfinanzierte Zuweisungen aus dem Sondervermögen IK. Diese Zuweisungen waren im vergangenen Jahr höher als sein Bedarf zum Defizitausgleich. Dies schien auch für die Folgejahre angelegt. Nunmehr sollen Teile der Einnahmen aus den Zertifikaten ab 2027 dem Kernhaushalt zufließen, und gleichzeitig fließen weiter schuldenfinanzierte Mittel aus dem Sondervermögen IK in den Fonds. Per saldo wird damit ein Teil der Kreditaufnahme des Sondervermögen IK in den Kernhaushalt umgeleitet. 2027 mobilisiert der Bund so 3 Mrd €. In den Folgejahren könnten die Beträge noch steigen.
Der Bund nutzt die Rücklage des Fluthilfefonds, die er 2025 aus Krediten bildete. Mit deren Aufnahme hatte er damals die Grenze der Schuldenbremse ein Stück weit überschritten. 2023 und 2024 hatte der Bund den Mittelbedarf des Fonds genau im benötigten Umfang mit Zuweisungen aus dem Kernhaushalt ausgeglichen. 2025 benötigte der Fonds 1 Mrd €, der Bund leistete aber die geplante Zuweisung von 2½ Mrd € vollständig. So bildete er im Fonds eine Rücklage von 1½ Mrd € (Teil von Position 8). Diese Rücklage plant er, 2027 und wohl noch 2028 zu nutzen, um weniger Bundeszuschüsse zahlen zu müssen. Mit dem erhöhten Zuschuss zur Rücklagenbildung 2025 hatte der Bund die Kreditgrenze der Schuldenbremse damals im Haushaltsvollzug um ½ Mrd € überschritten.
Die Kredite über die Spielräume für Verteidigung und Infrastruktur übersteigen auch künftig die zusätzlichen Ausgaben in diesen Bereichen.[23]
- Beim Sondervermögen IK sollen die Kredite insbesondere zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur und die Klimaneutralität finanzieren.
  Die Infrastrukturinvestitionen des Bundes steigen im Haushaltsentwurf 2027 zwar an. Der Anstieg gegenüber dem Ist 2024 bleibt mit 17 Mrd € (Position 28) aber weiter sehr deutlich hinter der Nettokreditaufnahme des Sondervermögens IK für die Bundesinvestitionen (37 Mrd €) zurück. Dabei finanziert der Bund Infrastrukturinvestitionen teilweise auch über die Bereichsausnahme Verteidigung über Kredite (in diesem Jahr sind 4 Mrd € veranschlagt, und 2027 sieht der Haushaltsentwurf 9 Mrd € vor, Position 33)[24]. Den Zusatzinvestitionen in die Bundesinfrastruktur von 17 Mrd € stehen damit im Ergebnis sogar zusätzliche Kreditaufnahmen von 46 Mrd € gegenüber.
  Länder und Gemeinden müssen mit den Mitteln des Sondervermögens IK keine zusätzlichen Investitionen finanzieren. Sie nutzen diese daher vermutlich zum guten Teil für Anderes.
  Der Klimafonds erhält jährlich 10 Mrd € aus dem Sondervermögen IK. Mit den aktuellen Planungen ist zumindest 2027 nicht zu erwarten, dass die Investitionen des Klimafonds tatsächlich gegenüber dem Jahresergebnis 2024 zunehmen.[25]
- Bei der Kreditaufnahme in der Bereichsausnahme Verteidigung ist das Bild ähnlich: Die Zunahme der verteidigungsbezogenen Ausgaben gegenüber 2024 (Position 24) bleibt deutlich hinter der Neuverschuldung zurück.

Investitionsquote des Kernhaushaltes und ihre Zusammensetzung

Zusatzverschuldung des Bundes für die Verteidigung und Infrastruktur und deren Verwendung

Die Regierung verschiebt die Tilgungen von Notlagenkrediten ein weiteres Mal. Dies erweitert die Spielräume ab 2028 um jährlich gut 9 Mrd €.[26] Bei der Aufnahme von Notlagenkrediten ist gemäß Grundgesetz ein Tilgungsplan zu beschließen. Die Notlagenkredite sind „binnen eines angemessenen Zeitraumes“ abzubauen. Ursprünglich sollte die Tilgung im Jahr 2023 starten. Angesichts immer noch recht umfangreicher Pandemielasten streckte der Bundestag den Tilgungsplan. Dabei orientierte er sich am Tilgungsplan für den EU‑Extrahaushalt NGEU, der (weiterhin) 2028 startet. Der nun vorgesehene neue Plan für die Notlagenkredite des Bundes startet erst im Jahr 2033. Die Tilgungen sollen dabei weiterhin bis um das Jahr 2060 herum abgeschlossen sein. Die jährlichen Tilgungsbeträge müssten dazu entsprechend steigen.[27]
Der Bund vergibt an die Kranken- und Pflegeversicherung überjährige zinsfreie Darlehen, die er außerhalb der Schuldenbremse bucht. Strukturelle Finanzierungslücken wären dort jedoch eigentlich durch höhere Beitragssätze oder Ausgabenkürzungen zu schließen. Strukturreformen sind angekündigt, um Finanzierungslücken nachhaltig zu schließen. Zusätzlich müssen diese Zweige vorübergehend strukturelle Überschüsse machen, um die Bundesdarlehen wie vorgesehen zu tilgen. Auch an die BA vergibt der Bund erhebliche Darlehen. Wann er mit der Rückzahlung rechnet, führt er nicht aus. Sollte er der BA die Darlehen erneut erlassen, würde dies die Bundesfinanzen entsprechend belasten.[28]

Der Bund steht vor großen haushaltspolitischen Herausforderungen. Die aktuellen Planungen enthalten hohe Defizite und offene Handlungsbedarfe. Hinzu kommen die skizzierten weiteren Gestaltungen in der Planung. Dabei wäre es ratsam, die erweiterten Kreditmöglichkeiten für Infrastruktur und Verteidigung stärker auf tatsächlich zusätzliche Ausgaben in diesen Bereichen zu fokussieren. Vor diesem Hintergrund hat der Bund keine Haushaltsspielräume, um weitere Aufgaben anderer staatlicher Ebenen mitzufinanzieren. Vielmehr steht er vor einer umfangreichen Konsolidierungsaufgabe. Um die hohen Defizite verlässlich abzubauen, ist eine Straffung der Schuldenbremse ratsam (Kapitel 1.3).

4 Länderfinanzen

Die Lage der Länderhaushalte insgesamt könnte sich 2026 zwar etwas verschlechtern, dürfte aber solide bleiben.[29] Das vergangene Jahr schlossen die Länder strukturell annähernd ausgeglichen ab − ungeachtet eines deutlichen Defizits in unbereinigter Betrachtung. Der strukturelle und auch der unbereinigte Saldo könnten dieses Jahr etwas ungünstiger ausfallen. Insbesondere planen mehr Länder als noch im Vorjahr, die erweiterten strukturellen Kreditspielräume zu nutzen. Die Steuereinnahmen wachsen nur schwach, auch weil ein positiver Sondereffekt bei der Erbschaftsteuer entfällt. Ausgabenseitig dürften viele Länder die Zuweisungen an ihre Gemeinden deutlich aufstocken. Soweit sie hierfür auf Mittel aus dem Sondervermögen IK zurückgreifen, belastet dies die Länderhaushalte aber nicht. Hinsichtlich der Mittel aus dem Sondervermögen IK für Länderinvestitionen ist zu erwarten, dass die Länder ihre Haushalte damit teils entlasten: Sie müssen für Mittelabrufe keine zusätzlichen Investitionen nachweisen.

Ratsam wäre, mit dem Rückenwind durch das Sondervermögen IK Schwachstellen in der Infrastruktur zu beheben. Dazu ist es wichtig, die Mittel zielgerichtet in die Verbesserung der Infrastruktur zu investieren. Nach den aktuell vorliegenden Daten für 2026 blieben die Sachinvestitionen der Länder aber verhalten.

In vielen wichtigen Reformfeldern sind auch die Länder gefordert. Dies betrifft im Bundesrat etwa die Reformbereitschaft hinsichtlich der Kranken- und Pflegeversicherung und den Abbau steuerlicher Subventionen. Für eine effiziente Verwaltung und den Bürokratieabbau sind die Länder maßgeblich mitverantwortlich. Eine wichtige originäre Länderaufgabe besteht darin, für solide Gemeindefinanzen zu sorgen. Die Länder bestimmen das kommunale Haushaltsrecht, beaufsichtigen die Gemeindehaushalte und können sogar Korrekturen an den vorgelegten Haushalten vorschreiben. Zugleich haben die Länder eine angemessene Finanzausstattung ihrer Gemeinden zu gewährleisten. Dabei können sie viel gezielter als der Bund vorgehen.

5 Sozialversicherung

5.1 Bundesagentur für Arbeit

Infolge der anhaltenden Konjunkturschwäche steigt im laufenden Jahr das Defizit der BA deutlich. Bereits im ersten Halbjahr verbuchte die BA ein Defizit von 5 Mrd € (nach 3 Mrd € im Vorjahr).[30] Treibend wirken die Zahlungen für das Arbeitslosengeld. Aus heutiger Sicht könnte das Defizit im Gesamtjahr etwa 7 Mrd € erreichen.

Finanzierungssalden der Bundesagentur für Arbeit

Der Bund deckt die Finanzierungslücke der BA mit Darlehen, um den Beitragssatz zu stabilisieren. Die BA hatte ihre freien Rücklagen im Laufe des Jahres 2025 aufgezehrt. Der Bund schloss die verbliebene Lücke mit einem Darlehen von 1½ Mrd €. Im laufenden Jahr dürfte die BA ein höheres Darlehen benötigen als vom Bund geplant (4 Mrd €). Für das nächste Jahr könnten die im Haushaltsentwurf des Bundes veranschlagten 5 Mrd € dagegen passen. Durch die überjährigen Darlehen verhindert der Bund zwar, dass der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung steigt. Die Darlehen sind dann aber aus späteren Überschüssen der BA zurückzuzahlen. Sollte sich das BA‑Defizit teils als strukturell erweisen,[31] wäre der Beitragssatz der BA anzuheben.

5.2 Rentenversicherung

Die Finanzlage der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) verschlechtert sich 2026 erheblich. Die Rücklage schmilzt, bietet aber danach nochmals einen Puffer. Bei der GRV ist 2026 ein erhebliches Defizit von rund 11 Mrd € zu erwarten (nach 4 Mrd €2025). Im ersten Halbjahr 2026 lag das Minus bereits bei 4½ Mrd € (nach 2½ Mrd €2025). In der zweiten Jahreshälfte dürfte sich der Fehlbetrag nochmals deutlich vergrößern. Die Einnahmen legen zwar weiter spürbar zu (bislang + 4 %). Allerdings steigen die Ausgaben stärker als bislang (+ 5 %): Die Renten wurden zur Jahresmitte mit gut 4 % angepasst, nach gut 3½ % im Jahr zuvor. Die Rentenzahl wird wohl ähnlich spürbar zunehmen wie im ersten Halbjahr (+ 0,6 %).

Finanzierungssalden der Deutschen Rentenversicherung

Der Finanzierungsdruck steigt mittelfristig weiter. Im Jahr 2028 steht dann ein Sprung des Beitragssatzes an. Die Zahl der Renten dürfte in den nächsten Jahren etwas schneller steigen. Hinzu kommt, dass der Bund – als Teil des Pakets zum Schließen seiner Haushaltslücke – seine Zuschüsse an die Rentenversicherung im nächsten Jahr um 1 Mrd € kürzt. Die Nachhaltigkeitsrücklage dürfte damit Ende 2027 etwa ihr gesetzliches Minimum von 0,2 Monatsausgaben erreichen. 2028 muss der Beitragssatz dann im Status quo stark von 18,6 % auf fast 20 % steigen. Denn es stehen praktisch keine Mittel aus der Rücklage mehr zur Verfügung und die Ausgaben nehmen weiter stärker zu als die Beitragsbasis samt daran (wie auch am Beitragssatz) anknüpfender Bundeszuschüsse.

6 Reform der Alterssicherung

6.1 Überzeugendes Gesamtpaket vorgelegt

Die demografische Entwicklung stellt die Staatsfinanzen vor Herausforderungen und belastet die Wachstumsperspektiven. Durch eine steigende Lebenserwartung und den Rentenzugang geburtenstarker Jahrgänge gerät die GRV zunehmend unter Druck. Zugleich schwächen weniger Erwerbspersonen das Potenzialwachstum und damit die wirtschaftliche Basis für Sozialbeiträge und Steuern.

Die Bundesregierung hatte zur Reform der Alterssicherung eine Kommission eingesetzt. Ziel dieser Alterssicherungskommission war es, Vorschläge für eine verlässliche Altersabsicherung zu entwickeln und dabei den Anstieg des Beitragssatzes zu begrenzen sowie die Bundesfinanzen nicht zu überlasten. Darüber hinaus kann eine Reform einen wichtigen Beitrag leisten, um die gesamtwirtschaftlichen Wachstumsperspektiven zu stärken. Die Alterssicherungskommission legte ihr Gesamtkonzept im Juni 2026 vor.[32]

Das Gesamtkonzept der Alterssicherungskommission ist eine überzeugende Antwort auf die finanziellen Herausforderungen durch die Alterung. Die Bundesbank befürwortet, dieses umzusetzen.[33] Die vorgeschlagenen Maßnahmen stärken die Erwerbstätigkeit, insbesondere durch verlängerte Erwerbsphasen infolge höherer Altersgrenzen. Zugleich dämpfen sie den Finanzierungsdruck auf das Umlageverfahren der GRV. Die Reform hat das Potenzial, langfristig die Beitragszahlenden und den Bundeshaushalt zu entlasten, weil die Rentenausgaben des Umlageverfahrens niedriger ausfallen. Eine obligatorische kapitalgedeckte Komponente soll die umlagefinanzierte Rente ergänzen. Ziel ist es, das Gesamtversorgungsniveau aus Umlage- und Kapitalrente perspektivisch über das derzeitige GRV‑Versorgungsniveau zu heben. Mit der Kapitalrente nutzt die gesetzliche Altersvorsorge Renditechancen der Kapitalmärkte. Dabei garantiert der Bund bei Rentenzugang das derzeitige Mindestsicherungsniveau von 48 %, falls dieses aus dem Zusammenspiel von Umlage- und Kapitalrente nicht erreicht wird. Große Teile der Bevölkerung werden dadurch am Kapitalmarkt beteiligt. Dieser wird so verbreitert und vertieft.

Damit das Reformpaket bestmöglich wirkt, sollte der Gesetzgeber es möglichst zügig in Kraft setzen. Daher ist zu begrüßen, dass die Bundesregierung den Gesetzesbeschluss bis Jahresende anstrebt. Um die demografischen Lasten auf Staatsfinanzen und Arbeitsmarkt zu dämpfen, ist es wichtig, insbesondere die Änderungen der Altersgrenzen zeitnah umzusetzen – nicht zuletzt angesichts der geburtenstarken rentennahen Jahrgänge. Die Wirkung der Reform hängt auch davon ab, wie der Gesetzgeber die Empfehlungen im Detail ausgestaltet. Neben den Übergangsfristen sind dabei zahlreiche weitere Aspekte[34] relevant. Es ist empfehlenswert, dass der Gesetzgeber dabei insbesondere die zuvor genannten Ziele im Auge behält.

6.2 Zu ausgewählten Aspekten des Pakets

Die folgenden Ausführungen ordnen ausgewählte Aspekte der umfassenden Reformvorschläge ein – auch mit Bezug zur Stellungnahme der Bundesbank, die der Alterssicherungskommission übermittelt wurde.

6.2.1 Altersgrenzen zügig anpassen

Die Alterssicherungskommission schlägt vor, Altersgrenzen an die Lebenserwartung zu knüpfen und den vorgezogenen abschlagsfreien Rentenzugang abzuschaffen. Dies ist zu begrüßen. Denn die Änderungen dürften längere Erwerbsphasen bewirken. Dies stärkt für sich genommen das Erwerbspersonenpotenzial und dämpft den finanziellen Druck auf die GRV sowie den Bundeshaushalt. Entsprechend fallen Beitragssatz und Bundesmittel langfristig deutlich niedriger aus als ohne die Reform der Altersgrenzen. Die Alterssicherungskommission empfiehlt zudem Maßnahmen, die soziale Härten vor allem infolge angehobener Altersgrenzen abfedern sollen.

Bezüglich der Regelaltersgrenze empfiehlt die Alterssicherungskommission konkret, sie nach 2031 an die weitere Entwicklung der Lebenserwartung zu koppeln. Nach derzeitiger Rechtslage steigt die Regelaltersgrenze bis 2031 auf 67 Jahre für Geburtsjahrgänge ab 1964. Eine weitere Anhebung ist bislang nicht vorgesehen. Ohne Änderung nimmt damit bei steigender Lebenserwartung das Verhältnis von Erwerbsjahren zu Rentenjahren stetig ab. Die Alterssicherungskommission schlägt daher vor, weitere Verlängerungen der Lebenserwartung zu zwei Dritteln in zusätzliche Erwerbsjahre und zu einem Drittel in zusätzliche Rentenjahre zu lenken. Dies stabilisiert das Verhältnis weitgehend.

Die Alterssicherungskommission empfiehlt, die Altersgrenze für langjährig Versicherte zeitnah zu erhöhen und nach 2031 wie die Regelaltersgrenze anzuheben. Die Altersgrenze für langjährig Versicherte ist die untere Grenze, ab der Versicherte vorgezogen Altersrente (mit Abschlägen) beziehen können. Ein vorgezogener Rentenzugang ist derzeit nach mindestens 35 Versicherungsjahren und frühestens ab 63 Jahren möglich. Der Vorschlag sieht vor, dass die Altersgrenze zunächst zeitnah auf 64 Jahre steigt. Ab 2032 soll sie wie die Regelaltersgrenze zunehmen, wobei die Alterssicherungskommission drei Jahre Abstand vorsieht. Angesichts der demografischen Entwicklung und des Fachkräftemangels ist gut begründet, die Grenze zügig so anzuheben, dass sie den Abstand von drei Jahren zum gesetzlichen Rentenalter erreicht. Für den Geburtsjahrgang 1965 läge sie dann bei 64 Jahren.

Die vorgezogene abschlagsfreie Rente nach 45 Beitragsjahren soll entfallen. Hierzu gibt die Alterssicherungskommission keine zeitliche Empfehlung. Eine zeitnahe Umsetzung erscheint aber ebenfalls naheliegend. Denn auch dies dürfte die Erwerbstätigkeit stärken und die Rentenfinanzen entlasten – insbesondere auch im Zusammenspiel mit der zuvor genannten Altersgrenze für langjährig Versicherte.[35] Von der abschlagsfreien Rente profitieren insbesondere gut qualifizierte Fachkräfte und Männer.[36] Die von der abschlagsfreien Rente Begünstigten erhalten im Durchschnitt bei insgesamt gleicher Beitragszahlung über die gesamte Bezugszeit gerechnet höhere Renten als die übrigen Versicherten. Dadurch wird das Äquivalenzprinzip der GRV geschwächt, wonach gleich hohe Einzahlungen zu gleichen Rentenansprüchen führen. Die Abschaffung entlastet damit Beitragszahlende, die übrigen Rentnerinnen und Rentner und den Bund (weil der Beitragssatz des Umlageverfahrens für sich genommen niedriger ausfällt).

6.2.2 Ab- und Zuschläge regelmäßig überprüfen

Die Alterssicherungskommission schlägt vor, Ab- und Zuschläge bei vorgezogenem und aufgeschobenem Rentenzugang regelmäßig zu überprüfen und nach versicherungsmathematischen Grundsätzen zu berechnen. Dies ist zu begrüßen. Die Alterssicherungskommission will vorgezogene und aufgeschobene Rentenzugänge für die Versichertengemeinschaft finanziell möglichst neutral gestalten. Sie sah derzeit aber keinen zwingenden Anpassungsbedarf bei den Ab- und Zuschlägen.

Es erscheint naheliegend, sich im Zuge der Reform auf einen geeigneten konkreten Ansatz zu verständigen. Unmittelbar im Anschluss könnten die Sätze erstmals überprüft werden. Hierzu sind zum Ersten Methode, Annahmen sowie Berechnungsweise für die Sätze zu bestimmen. Zum Zweiten wären Termine für Prüfung und Anpassung zu fixieren.

Die Alterssicherungskommission verweist in ihrem Abschlussbericht auf aktualisierte Berechnungen der Bundesbank.[37] Diese ergeben bei den zugrunde gelegten Standardannahmen etwas höhere pauschalierte monatliche Abschläge bei vorgezogenem Rentenzugang. Sie könnten demnach von derzeit 0,3 Prozentpunkte auf 0,4 Prozentpunkte pro Monat steigen. Die Höhe der Zuschläge bei aufgeschobenem Rentenzugang nach dem gesetzlichen Rentenalter ist dagegen weitgehend passend. Den Ergebnissen lagen die derzeitige Rechtslage und die Versichertenperspektive zugrunde.[38]

6.2.3 Nicht beitragsgedeckte Leistungen transparent darstellen und steuerfinanzieren

Die Alterssicherungskommission empfiehlt, Leistungen, für die keine Beiträge gezahlt wurden, nachvollziehbar zu systematisieren und zu quantifizieren. Bundesmittel sollen dann solche nicht beitragsgedeckten Leistungen finanzieren.[39] Dies ist gut begründet. Die Regel soll auch für neue einschlägige Leistungen und spätere Leistungsausweitungen in diesem Bereich gelten. Der Gesetzgeber müsste dafür jeweils darlegen, welche Leistung er als nicht beitragsgedeckt wertet, und diese dann aus Bundesmitteln finanzieren. Damit könnte die Finanzierung stärker sachlichen Kriterien statt der jeweiligen Kassenlage folgen, wie offenbar der jüngste Beschluss zur Ad-hoc-Kürzung der Bundesmittel im Jahr 2027. Die steuerfinanzierten Leistungen und die diesbezügliche Finanzverantwortung wären transparent. Sie wären so auch nachvollziehbarer Teil der Überprüfung und Priorisierung der Bundesaufgaben und -ausgaben.

Derzeit übersteigt das Volumen der Bundeszuschüsse[40] die nicht beitragsgedeckten GRV‑Leistungen bei einer engen Abgrenzung und unterschreitet sie bei einer weiten.[41] Eine pragmatische Vorgehensweise, die etwa der Sozialbeirat vorschlägt, läge darin, wenn der Gesetzgeber initial einen für geeignet gehaltenen Katalog nicht beitragsgedeckter Leistungen festlegt und gut begründet.[42] Er könnte sich bedarfsweise auch hierbei von einer Kommission unterstützen lassen. Für die Leistungen des Katalogs überweist der Bund dann die Bundesmittel in Höhe der (geschätzten) Ausgaben für diese Leistungen. Sobald die Ergebnisse zu den tatsächlichen Ausgaben vorliegen, wird „spitz“ abgerechnet, um mögliche Schätzfehler auszugleichen. Um abrupte Veränderungen im Zuge der Systemumstellung zu vermeiden, könnte eine Übergangsfrist vereinbart werden, in der sich die Bundesmittel dem neuen Niveau nähern.

6.2.4 Kapitalrente nach schwedischem Vorbild aufsetzen

Die Alterssicherungskommission empfiehlt, die GRV um eine obligatorische kapitalgedeckte individuelle Rente nach schwedischem Vorbild zu ergänzen. Auch dieser Vorschlag überzeugt. Schweden hat langjährige Erfahrungen mit einem kapitalgedeckten Teilsystem und das System erfahrungsgestützt weiterentwickelt. Dies erscheint als guter Ausgangspunkt. Etwaige Abweichungen vom schwedischen Vorbild wären demnach gut zu begründen.

Die Alterssicherungskommission schlägt konkret einen zusätzlichen Kapitalbeitrag zur Rentenversicherung vor. Dieser zusätzliche Beitrag dient zum Aufbau der Kapitalrente. Der Beitragssatz soll in vier Stufen von jeweils ½ Prozentpunkt auf 2 % steigen, möglichst in den Jahren 2028 bis 2031. Damit sollen die Versicherten während der Beitragsphase individuelles Vorsorgevermögen aufbauen. Ab dem regulären Rentenalter wird dieses Vermögen in eine lebenslange Kapitalrente umgewandelt. Das jährliche Ansparvolumen würde bei einem Kapitalbeitragssatz von 2 % wohl knapp 0,7 % des BIP (2026: 30 Mrd €) entsprechen.[43] Die Höhe des finanziellen Vermögensstocks, der sich langfristig aus den Kapitalbeiträgen und den Kapitalrenten bildet, hängt entscheidend von der Rendite der Anlagen ab. Größenordnungen von 25 % bis 60 % des BIP ergäben sich langfristig mit Rendite-Wachstumsdifferenzialen von 0 % bis 4 %.

Für eine solche kapitalgedeckte Altersvorsorge sind eine Reihe von Entscheidungen zur Ausgestaltung zu treffen. Eine Orientierung am schwedischen System legt unter anderem nahe:

Die Mittel werden breit gestreut und fließen weit überwiegend in ein weltweites, ertragsorientiertes Portfolio. Politische Nebenziele treten dahinter zurück. Die Anlageentscheidungen trifft grundsätzlich eine politisch unabhängige Einheit, die diese transparent kommuniziert.
In der Aufbauphase können Versicherte zwischen mehreren Portfoliozusammenstellungen wählen. In Schweden bildet ein stark aktienorientiertes öffentliches Angebot den Standardfall. In dieses werden die Versicherten eingebucht, die keine andere Entscheidung aktiv treffen. Die Versicherten haben auch die Möglichkeit, anstelle der staatlichen Angebote in private zertifizierte Produkte zu investieren, die vorgegebene Mindeststandards erfüllen müssen. Dies ist wichtig, um den Wettbewerb unter den Anbietern zu sichern und den Versicherten Wahlmöglichkeiten zu bieten.
In der Auszahlungsphase stehen in Schweden für die öffentlichen Angebote eine Portfolio- und eine Versicherungsvariante zur Wahl. Beide enthalten lebenslange Annuitäten ohne anderweitige Auszahlungs- und ohne Vererbungsmöglichkeit.[44] Die Versicherungsvariante ist stark in festverzinsliche Staatsanleihen investiert. Sie garantiert eine nominale Mindestannuität, die sehr vorsichtig kalkuliert ist. Darüber hinaus leistet sie eine etwaige (variable) Überschussbeteiligung. Die Portfoliovariante ist stärker ertragsorientiert und garantiert keine Mindestannuität. Die daraus resultierenden Renten dürften daher stärker schwanken. Das heißt, diese Variante bietet potenziell höhere Annuitäten, ist dafür aber risikoreicher. In Schweden ist die Portfoliovariante der Standardfall, wenn die versicherte Person keine eigene Entscheidung trifft.
Das Langlebigkeitsrisiko wird grundsätzlich über die Gemeinschaft der Pflichtversicherten ausgeglichen (über die öffentlichen und privatwirtschaftlichen Angebote hinweg). Die Versicherungs- und die Portfoliovariante bilden aber voneinander getrennte Risikokreise.
Schweden passt in der Auszahlungsphase die Kapitalrenten jährlich an, insbesondere aufgrund der Wertentwicklung der individuellen Kapitalstöcke. Dabei sind Annuitäten so kalkuliert, dass sie tendenziell bis zum Lebensende real konstant sind. Sie orientieren sich also nicht an der Entwicklung der Einkommen, die in der Regel im Zeitverlauf real zunehmen. Bei gleichem Auszahlungsvolumen (Barwert) in der Rentenphase fällt eine real konstante Annuität im Vergleich zu einer einkommensorientierten Annuität zum Rentenbeginn höher und zum Rentenende niedriger aus. Langlebigkeit wird damit weniger ausgeprägt abgesichert. Wenn Einkommen und Lebenserwartung positiv zusammenhängen, begünstigt der schwedische Ansatz damit weniger stark die Langlebigkeit von eher einkommensstarken Versicherten.

Für die Versicherten bietet die Kapitalrente eine (obligatorische) Ergänzung ihrer Altersvorsorge mit relativ hohen Renditechancen bei niedrigen Verwaltungskosten und einer Absicherung des Langlebigkeitsrisikos. Die renditeorientierte Anlage am Kapitalmarkt lässt langfristig relativ hohe Erträge erwarten (bei einem höheren Risikogehalt). Zugleich ermöglicht die Ausgestaltung bei hohem Volumen eine günstige Kostenstruktur; in Schweden liegen die Verwaltungskosten bei etwa 0,1 %. Da alle Versicherten obligatorisch einbezogen sind, entfällt zudem das Problem der adversen Selektion bei der Verrentung, das bei freiwilligen privaten Rentenversicherungen auftritt: Die Annuitäten fallen in Pflichtversicherungssystemen höher aus, weil nicht davon auszugehen ist, dass sich der Versichertenbestand auf Personen mit überdurchschnittlicher Lebenserwartung konzentriert.

Dabei kann die Kapitalrente zu breiteren und tieferen Kapitalmärkten beitragen. Durch die Kapitalrente entsteht ein erhebliches Fondsvolumen, das am internationalen Kapitalmarkt angelegt wird und damit Liquidität, Diversifikation und kapitalmarktbasierte Finanzierung fördern kann. Entsprechend dem schwedischen Vorbild würde sie zu einer verbesserten Kapitalmarktkultur in Deutschland und im Zeitablauf zu einer Stärkung des heimischen Kapitalmarkts beitragen.

Mit dem Beitrag zur Kapitalrente steigt der Gesamtbeitragssatz. Ökonomisch unterscheidet sich dieser Beitrag aber deutlich von einer Steuer.[45] Mit den Beiträgen erwerben Versicherte Ansprüche, die sich an der Höhe ihrer Beiträge und der Rendite an den Kapitalmärkten orientieren. Die Beiträge stellen damit eher eine Art Zwangsversicherung dar, wobei die Anlageoptionen unterschiedlichen Präferenzen der Versicherten in einem gewissen Rahmen Rechnung tragen. Insofern ist der Steuercharakter eingeschränkt. Es erscheint plausibel, dass die Beiträge zur Kapitalrente zumindest teilweise eine anderweitige private Vorsorge ersetzen.[46] Insofern sollten Verzerrungen von Arbeitsangebot und Beschäftigung durch die Beiträge geringer sein als bei einer Steuer oder dem Beitrag zur gesetzlichen Krankenversicherung, der überwiegend Steuercharakter hat. Zudem steht dem im Zeitverlauf ein geringerer Umlagebeitragssatz als ohne Reform gegenüber (Kapitel 6.3.2).

6.2.5 Kapitalrente mit geförderter privater Altersvorsorge gut abstimmen

Die Alterssicherungskommission empfiehlt, die unterschiedlichen kapitalgedeckten Elemente mit staatlicher Beteiligung zu verzahnen und in einer Gesamtschau zu entwickeln. Dies ist gut nachvollziehbar. Die Alterssicherungskommission empfiehlt dies konkret für die Kapitalrente in der GRV, das öffentliche Standardangebot in der staatlich regulierten und geförderten privaten Altersvorsorge und die Frühstartrente. So können in der Tat gemeinsame oder ähnliche Lösungen für Kontenführung, Vermögensverwaltung, IT und allgemeine Verwaltung Kosten senken und Größenvorteile erschließen. Auch Anlagegrundsätze, Produktstandards und Informationen könnten harmonisiert sein. Dies vermeidet Parallelstrukturen, fördert die Transparenz und vereinfacht potenziell Anlageentscheidungen für die Versicherten beziehungsweise Geförderten.

Im Zusammenspiel mit der Kapitalrente erscheint empfehlenswert, dass der Gesetzgeber prüft, ob die verschiedenen staatlichen und staatlich geförderten Module passend sind. Angesichts des nun recht breit angelegten kapitalgedeckten Teils in der GRV erscheint es bedenkenswert, die breite und umfangreiche staatliche Förderung in den anderen Säulen zu hinterfragen. Dies gilt insbesondere, da die Staatsfinanzen unter erheblichem Konsolidierungsdruck stehen. Vor diesem Hintergrund könnte erwogen werden, die Förderung der privaten Alterssicherung zielgenauer auf private Haushalte mit geringeren Einkommen auszurichten. In diesem Zusammenhang könnte geprüft werden, bei den geförderten Instrumenten nur noch Zulagen zu gewähren und keinen Sonderausgabenabzug mehr zu ermöglichen.

6.2.6 Beamtenversorgung wirkungsgleich reformieren

Die Alterssicherungskommission empfiehlt, Änderungen in der GRV auf Beamtinnen und Beamte wirkungsgleich zu übertragen. Dies ist grundsätzlich folgerichtig, aber mit dem Alimentationsprinzip abzustimmen. Auch bei den Pensionen steigen die Ausgaben deutlich, und es zeigen sich etwa die Folgen der steigenden Lebenserwartung. Daher liegt es nahe, etwa steigende Altersgrenzen für Verbeamtete und die Empfehlungen zu Ab- und Zuschlägen zu übertragen (Kapitel 6.2.1 und 6.2.2). Vor allem die Änderungen bei den Altersgrenzen mindern den demografischen Dämpfer auf das Erwerbspersonenpotenzial zusätzlich. Es spricht viel dafür, solche Anpassungen zeitlich analog zu den GRV-Änderungen bei Bund, Ländern und Gemeinden umzusetzen. Andere Anpassungen werden mit dem Alimentationsprinzip abzustimmen sein. Dies betrifft etwa eine Dämpfung des Ruhegehaltshöchstsatzes (auf Basis vergangener oder künftiger Entwicklungen in der Rentenversicherung).

Gemäß Alterssicherungskommission sollen Bund, Länder und Gemeinden bei Verbeamtungen ausreichende Rücklagen für die späteren Pensionen bilden. Dies ist zu begrüßen. Spätere Versorgungsausgaben wären demnach von Beginn an angemessen berücksichtigt und die Rücklagen regelgebunden zu befüllen. Bislang können Verbeamtungen kurzfristig günstig erscheinen, weil die Pensionslasten erst sehr viel später anfallen. Dies verzerrt Personalentscheidungen zulasten künftiger Haushalte. Sachgerecht bemessene Rücklagen würden die Alterssicherungskosten bereits bei der Entscheidung über eine Verbeamtung sichtbar machen. Dies würde auch die Entscheidungsgrundlage verbessern, ob eine Tätigkeit von Verbeamteten oder Angestellten ausgeführt werden soll.

6.3 Wie die Reform auf Rentenanpassung, GRV‑Beitrag und Bundeshaushalt wirkt

Die vorgeschlagene Reform enthält vielfältige Komponenten. Die finanziellen Wirkungen werden von der konkreten Ausgestaltung und Umsetzung abhängen. Um zu analysieren, wie sich die Kernparameter Beitragssatz, Versorgungsniveau und Bundesmittel längerfristig entwickeln, sind zudem Annahmen zu Kapitalmarktrenditen und der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung zu treffen. Die Alterssicherungskommission hat in ihrem Abschlussbericht indikative Pfade für die Kernparameter mit teils recht großen Spannweiten abgebildet.[47] Die nachfolgenden Kapitel enthalten keine eigenen Szenarioberechnungen, sondern erläutern überwiegend qualitativ einzelne Zusammenhänge im Hinblick auf finanzielle Wirkungen auf die Rentenausgaben, den Beitragssatz im Umlageverfahren und den Bundeshaushalt. Dabei ist die Unsicherheit nochmals höher als bei standardisierten Vorausberechnungen, weil viele Spezifikationen und Ausgestaltungen noch offen sind.

6.3.1 Rentenausgaben: Nachhaltigkeitsfaktor und Kapitalrentenbeitrag dämpfen Rentenanpassung

In der GRV gilt die aktuelle Haltelinie für das Versorgungsniveau von 48 % bis 2031. Die Alterssicherungskommission empfiehlt, danach die Rentenanpassungsformel wieder vollständig wirken zu lassen. Damit kommen sowohl der Nachhaltigkeitsfaktor als auch der rentendämpfende Effekt eines steigenden Beitragssatzes wieder vollständig zum Tragen. Dies bedeutet: Sinkt das Verhältnis aus Beitragszahlenden zu Rentenbeziehenden oder steigt der Beitragssatz, nehmen auch die Renten weniger stark zu. Dies dämpft wiederum für sich genommen den Beitragssatz und die Bundesmittel und verteilt somit den finanziellen Druck auf die Rentenversicherung breiter über die Kernparameter.

Die Alterssicherungskommission schlägt zudem vor, die Wirkung des Nachhaltigkeitsfaktors nach 2031 zu erhöhen. Dies dämpft die Rentenausgaben und das GRV‑Versorgungsniveau zusätzlich. Konkret soll der Faktor von derzeit 0,25 auf 0,33 angehoben werden. Für sich genommen ist das Versorgungsniveau dadurch 2050 um überschlägig 0,4 Prozentpunkte niedriger (2050 wären die Renten damit etwa 1 % niedriger als ohne diese Erhöhung).[48]

Die Alterssicherungskommission empfiehlt eine neue verpflichtende zusätzliche kapitalgedeckte Rente. Bundesmittel sollen ein Gesamtversorgungsniveau von 48 % bei Rentenzugang aus Kapital- und Umlagerente absichern (Übergangsfaktor). Langfristig soll die neue Kapitalrente (Kapitel 6.2.4) gemäß Alterssicherungskommission das Gesamtversorgungsniveau bei Rentenzugang erhöhen. Solange der Kapitalanteil nicht ausreicht, das Gesamtversorgungsniveau der Standardrente bei Rentenzugang auf mindestens 48 % anzuheben, soll der Bund es auf 48 % aufstocken. Insoweit wird die rentendämpfende Wirkung des Nachhaltigkeitsfaktors ab 2032 teilweise aufgefangen. Im weiteren Verlauf des Rentenbezugs gilt für die Versicherten dann die Rentenanpassungsformel. Dabei leistet der Bund aufgrund des Basiseffekts bei Rentenzugang weiterhin einen Zuschuss für diese Renten. Inwieweit eine Aufstockung aber überhaupt nötig wird, hängt insbesondere von der Rendite der Kapitalrente ab. In den Simulationen der Alterssicherungskommission gleicht die verpflichtende Kapitalrente den Rückgang des GRV‑Versorgungsniveaus ab 2032 wohl sogar vollständig aus. Das Gesamtversorgungsniveau beim Rentenzugang sinkt in der Simulation auch ohne eine Aufstockung des Bundes nicht unter 48 %[49] und steigt bis 2050 auf über 50 %.[50]

Gemäß Rentenanpassungsformel dämpft ein höherer Beitragssatz die Rentenanpassung. Die Alterssicherungskommission empfiehlt, auch die neuen Beiträge zur Kapitalrente bei der Rentenanpassungsformel zu berücksichtigen. Es ist folgerichtig, diese auch bei der Ermittlung des GRV‑Versorgungsniveaus einzurechnen. Dies mindert für sich genommen die Rentenausgaben und dadurch auch wiederum den Beitragssatz im Umlageverfahren ab 2028 (Exkurs „Zum komplexen Zusammenspiel von neuem Kapitalbeitrag und Haltelinie“). Gemäß Kommissionsempfehlung steigt der Beitragssatz zur Kapitalrente bis 2031 auf 2 %. Dies dürfte für sich genommen den Beitragssatz im Umlageverfahren um rund ½ Prozentpunkt reduzieren.

Die Rentenanpassung fällt insofern höher aus, weil zahlreiche weitere Kommissionsvorschläge den Beitragssatz spürbar dämpfen (Kapitel 6.3.2).

Zum komplexen Zusammenspiel von neuem Kapitalbeitrag und Haltelinie

Der neue Kapitalbeitrag bewirkt im Zusammenspiel mit der bis 2031 geltenden Haltelinie komplexe Anpassungsreaktionen und Wechselwirkungen. Dadurch fallen für sich genommen die Bundesmittel höher und die Rentenausgaben sowie der Beitragssatz des Umlageverfahrens niedriger aus:

Bund: Der Bund ist derzeit verpflichtet, der Rentenversicherung die Differenz zwischen der üblichen Rentenanpassung und den Mehrausgaben durch die Haltelinie von 48 % zu erstatten.[1] Die (übliche) Rentenanpassungsformel enthält einen Beitragssatzfaktor: Höhere Beiträge (von Arbeitgebern und Arbeitnehmern zusammengenommen) dämpfen die Rentenanpassung. Wird der neue Beitrag zur Kapitalrente in diesem Beitragssatzfaktor (wie von der Alterssicherungskommission empfohlen) berücksichtigt, dämpft dieser die übliche Rentenanpassung um den vollen Beitragssatzanstieg.[2] Der Bund erstattet der Rentenversicherung folglich die volle Beitragssatzwirkung.
Rentenausgaben: Der Beitrag zur Kapitalrente dämpft aber auch die tatsächliche Rentenanpassung im Zusammenspiel mit der Haltelinie: Ein höherer Beitragssatz zur Rentenversicherung schmälert das verfügbare Einkommen der Versicherten (im Nenner des Versorgungsniveaus, dort aber nur im Umfang des Arbeitnehmerbeitrags). Um das GRV‑Versorgungsniveau bei 48 % zu halten, fällt damit die tatsächliche Rentenanpassung entsprechend geringer aus. Allerdings für sich genommen nur um etwa die Hälfte der gesamten Beitragssatzerhöhung und damit weniger stark als bei der üblichen Rentenanpassungsformel.
Beitragszahlende: Diese werden aufgrund der Mechanismen der Rentenanpassung und der Erstattungen des Bundes spürbar entlastet. Am Ende könnte sich dies auf rund ½ Beitragssatzprozentpunkt belaufen. Davon profitiert wiederum auch der Bund, dessen Mittel weitgehend an den Umlagebeitragssatz gekoppelt sind. De facto bedeutet dies für die Beitragszahlenden: Sie zahlen künftig einen zusätzlichen Beitrag von 2 % des versicherungspflichtigen Einkommens in die Kapitalrente. Der Beitragssatz zum Umlagesystem fällt aber für sich genommen um etwa ½ Prozentpunkt niedriger aus.

Der Erstattungsbetrag errechnet sich aus der Differenz zwischen dem aktuellen Rentenwert, mit dem ein GRV‑Versorgungsniveau von 48 % erzielt wird (tatsächlicher aktueller Rentenwert) und dem aktuellen Rentenwert, der sich mit der Rentenanpassungsformel ergeben hätte (Vergleichswert).
Ein Beitragssatzanstieg im aktuellen Jahr führt erst im Folgejahr zu einer entsprechend geringeren Rentenanpassung. Im Zusammenspiel mit der Haltelinie ist dies relevant, weil nach den Planungen der Alterssicherungskommission der letzte Anhebungsschritt zur Kapitalrente 2031 erfolgt. Dieser letzte Anhebungsschritt dämpft dann erst 2032 die Rentenanpassung, wenn die Haltelinie bereits ausgelaufen ist.

6.3.2 Beitragssatz im Umlageverfahren: Zahlreiche Reformelemente dämpfen

Gemäß Alterssicherungskommission könnte der Beitragssatz bis 2050 um etwa 1½ Prozentpunkte niedriger ausfallen als ohne Reform. Nach derzeitiger Rechtslage könnte der Beitragssatz demnach auf fast 21½ % im Jahr 2050 steigen. Bei Umsetzung des Gesamtpakets fiele er 2050 mit gut 20 % deutlich niedriger aus. Dies entlastet sowohl die Beitragszahlenden als auch den Bundeshaushalt.

Die Reform wirkt über verschiedene Kanäle auf den Beitragssatz im Umlageverfahren. Relevant sind hierfür zunächst alle ausgabendämpfenden Maßnahmen.[51] Hierzu gehört vor allem, dass die Altersgrenzen steigen, der abschlagsfreie vorzeitige Zugang in die Altersrente entfällt und – wie zuvor beschrieben – die Rentenanpassungen niedriger ausfallen. Dies dämpft den Druck auf den Beitragssatz des Umlageverfahrens und die daran gekoppelten Bundesmittel. Zusätzlich entlasten einnahmenseitige Maßnahmen: Selbstständige werden einbezogen (für zuvor bereits Selbstständige mit opt-out), und für geringfügig Beschäftigte steigen die Beiträge auf das normale Niveau. Zudem fallen die Erstattungen des Bundes aufgrund der bis 2031 geltenden Haltelinie von 48 % höher aus. Auch die positiven Arbeitsmarkteffekte der Maßnahmen zum Rentenzugang stärken die Einnahmenbasis der GRV. Zusatzausgaben entstehen im weiteren Verlauf, weil auch höhere Rentenansprüche durch längere Einzahlungszeiten oder erstmalige Einzahlungen (Selbstständige) entstehen und geringfügig Beschäftigte künftig Leistungen für die gesetzlich vorgeschriebenen Beitragsleistungen erhalten.

6.3.3 Bundeshaushalt: zunächst wohl belastet, aber im weiteren Verlauf entlastet

Der Bundeshaushalt dürfte perspektivisch durch niedrigere Bundesmittel entlastet werden. Über viele Jahre könnten aber spürbare Zusatzlasten durch vorübergehend höhere Zahlungen an die Rentenversicherung und Steuerausfälle entstehen.

Bundesmittel: Gemäß den Simulationen der Alterssicherungskommission fallen die Bundesmittel durch die Reform zunehmend niedriger aus. Dies liegt vor allem daran, dass der Umlagebeitragssatz reformbedingt geringer ausfällt. An diesen Satz sind die regulären Bundesmittel bislang weitgehend gekoppelt.[52] Der Anteil der Bundesmittel am BIP liegt demnach 2050 etwa 0,2 Prozentpunkte niedriger (entspricht 2026 etwa 10 Mrd €). Dabei führen die Erstattungen aufgrund der bis 2031 geltenden Haltelinie zu Mehrbelastungen des Bundes (Exkurs „Zum komplexen Zusammenspiel von neuem Kapitalbeitrag und Haltelinie“). Ab 2032 kommen potenziell Lasten aufgrund des Übergangsfaktors zur Sicherung des Gesamtversorgungsniveaus hinzu.
Steuern: Beschäftigte können den Umlagebeitrag und voraussichtlich den neuen Beitrag zur Kapitalrente vom steuerpflichtigen Einkommen abziehen. Arbeitgeber können Beiträge als Betriebsausgabe von ihrer Gewinnsteuerbasis absetzen. Über diesen Kanal erhöht der für sich genommen niedrigere Umlagebeitrag die Steuereinnahmen. Der neue Kapitalbeitrag senkt sie aber. Mit einem Kapitalbeitragssatz von 2 % im Jahr 2031 könnten für sich genommen Steuerausfälle über alle staatlichen Ebenen in einer Größenordnung von knapp 0,2 % des BIP (2026: gut 8 Mrd €) resultieren sieheExkurs „Zum komplexen Zusammenspiel von neuem Kapitalbeitrag und Haltelinie“ für die Rückwirkung des höheren Kapitalbeitrags auf den Umlagebeitrag). Davon entfällt ohne weitere Anpassungen etwa die Hälfte auf den Bundeshaushalt.
Grundsicherung im Alter: Weitere Belastungen können aus den Empfehlungen zur Grundsicherung im Alter entstehen. Diese könnten sich auf rund ½ Mrd € bis 1 Mrd € belaufen.
Andere Teile des Reformpakets wirken positiv auf die Bundesfinanzen: Arbeiten Versicherte infolge höherer Altersgrenzen länger, steigen tendenziell ihre steuerpflichtigen Einkommen und damit die Steuereinnahmen. Auch wenn sich die Alterseinkünfte durch die Kapitalrente erhöhen, steigen die steuerpflichtigen Einkommen (soweit steuerlich die Kapitalrente wie die bisherige GRV‑Rente behandelt wird). Auch die empfohlene Übertragung der Änderungen auf die Beamtenversorgung würde entlasten – wenn auch weniger den Bund als die Länder.

In diesem Beitrag wurden Daten bis zum 18. August 2026, 11:00 Uhr berücksichtigt.

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Deutsche Rentenversicherung (2024), Nicht beitragsgedeckte Leistungen und Bundeszuschüsse 2023, Broschüre, November 2024.

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Europäische Kommission (2026a), Bulgaria, Germany, Estonia, Latvia, Slovenia, Report prepared in accordance with Article 126(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union, COM/2026/302 final, Juni 2026.

Europäische Kommission (2026b), Commission Staff Working Document Fiscal Statistical Tables providing background data relevant for the assessment of the budgetary policies of the Member States, SWD/2026/200 final, Juni 2026.

Europäische Kommission (2026c), Spring 2026 Economic Forecast: Slowdown in growth as energy shock drives up inflation, Mai 2025.

Europäische Kommission (2026d), 2026 European Semester – Spring Package, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Central Bank, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European investment bank, COM(2026) 200 final, 3. Juni 2026.

Europäische Kommission (2026e), Commission Notice: Guidance to Member States on Broadening the Scope of the National Escape Clause for Energy Security, C/2026/4514, 18. August 2026.

European Fiscal Board (2026), Assessment of the fiscal stance appropriate for the euro area in 2027, Juni 2026.

Rat der EU (2026), Eurogroup statement on the Euro area fiscal stance, Pressemitteilung vom 9. Juli 2026.

Sandris Larsen, L., U. Nielsson, M. Nutu und J. Rangvid (2026), Mandatory Pension Contributions, Household Consumption, and Savings, Journal of Pension Economics & Finance, Vol. 25(2), April 2026, S. 121 – 144.

Stabilitätsrat (2026), Beschluss des Stabilitätsrates zur Einhaltung des Nettoausgabenpfades gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 4 Stabilitätsratsgesetz, 11. Mai 2026.

Sozialbeirat (2025), Jahresgutachten 2025, November 2025.

Kapitel 1 bezieht sich auf den Gesamtstaat und auf Daten der VGR und die Maastricht-Schulden. Die nachfolgenden Kapitel beziehen sich auf die Haushaltsentwicklungen und -planungen in der finanzstatistischen beziehungsweise haushaltsmäßigen Abgrenzung.
Vgl.: Deutsche Bundesbank (2026a), Kapitel „Finanzpolitische Annahmen“ und „Ausblick für die öffentlichen Finanzen“.
Auf Basis des vom Statistischen Bundesamt Ende Juli revidierten (nominalen) BIP ergibt sich eine Schuldenquote von 62,7 %.
Vgl.: Deutsche Bundesbank (2026b), Kapitel „Wichtige Reformen geplant“. Im Gesetz sind manche Maßnahmen gegenüber dem Entwurf in ihrer Entlastungswirkung für die Krankenversicherung abgeschwächt.
Es gibt unterschiedliche Ansätze, um Zusätzlichkeit im Kontext der erweiterten Kreditspielräume abzugrenzen. Vgl. ausführlicher mit Blick auf das Sondervermögen IK: Deutsche Bundesbank (2026c), Kapitel „Grundsätzliche Überlegungen zur Abgrenzung von zusätzlichen Investitionen in die Infrastruktur“.
Vgl.: Deutsche Bundesbank (2025a), Kapitel „EU‑Regeln: Deutschland hat Plan vorgelegt“.
Vgl.: Deutsche Bundesbank (2026b), Kapitel „Länderfinanzen“.
Vgl.: Bundesministerium der Finanzen, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2026). Zu dieser Einschätzung kommt auch die Bundesbank-Prognose vom Juni 2026, vgl.: Deutsche Bundesbank (2026a), Kapitel „Ausblick für die öffentlichen Finanzen“".
Vgl.: Stabilitätsrat (2026). Mitglieder des Stabilitätsrates sind der Bundesminister der Finanzen, die Finanzministerinnen und Finanzminister der Länder sowie die Bundeswirtschaftsministerin.
Vgl.: Europäische Kommission (2026a).
Vgl. zu den Bürokratielasten für Unternehmen auch: Deutsche Bundesbank (2026d).
Vgl.: Deutsche Bundesbank (2025b).
Der Arbeitskreis Steuerschätzungen schätzt nur Gesamtjahre, nicht Halbjahre.
Derzeit erhöht sich der Steuersatz für zu versteuerndes Einkommen über 277 826 € auf 45 %. Künftig soll dieser Satz ab 250 000 € gelten, und ab 280 000 € soll der Satz weiter auf 47 % steigen. Die Pauschsteuer für Minijobs soll von 2 % auf 5 % angehoben werden.
Der maximal begünstigte Stundenlohn soll um 50 % steigen (von 50 € auf 75 €). Steuerfreie Sonntags-, Feiertags- und Nachtzuschläge bewirken bislang Mindereinnahmen in Höhe von 3,25 Mrd €. Vgl.: Bundesministerium der Finanzen (2025), Übersicht 2.
Beim Subventionsabbau sind auch die Finanzhilfen einzubeziehen. Hier bestehen teils längerfristige vertragliche Bindungen, sodass die Entlastung der staatlichen Budgets erst später eintritt.
Angaben liegen nur für einen Teil der Extrahaushalte vor. Vgl. dazu: Deutsche Bundesbank (2023a), S. 68 und 78 ff.
Wie üblich fehlen Planzahlen für einige Sondervermögen, bei denen ein Überschuss zu erwarten ist. Dies betrifft den Wirtschaftsstabilisierungsfonds, den SoFFin (Sonderfonds zur Finanzmarktstabilisierung aus 2008) und die Pensionsvorsorge-Sondervermögen. Im Vorjahr erzielten diese Einheiten einen Überschuss von 18 Mrd €. Im laufenden Jahr dürfte der Überschuss dieser Einheiten sinken, nicht zuletzt durch geringere Rückzahlungen von Hilfsdarlehen an den Wirtschaftsstabilisierungsfonds.
Mit Blick auf das Ergebnis der Extrahaushalte bereinigt um Zahlungen an andere Extrahaushalte des Bundes (wie Klimafonds). Dort führt die Zuführung des Sondervermögen IK spiegelbildlich zu einer Einnahme und ceteris paribus zu einer Ergebnisverbesserung.
Zu letzteren zählen im laufenden und im nächsten Jahr insbesondere die Darlehen des Bundes an die Sozialversicherungen. Ab 2028 plant der Bund moderate Nettoerlöse aus Darlehensrückflüssen.
Die unbereinigten Steuereinnahmen (Position 41) steigen in dem Zeitraum um jahresdurchschnittlich 3½ %. Der Anstieg ist aber teils konjunkturell bedingt.
Auch die in Aussicht gestellte Rentenreform dürfte den Bund ab 2028 zunächst belasten, bevor die positiven Rückwirkungen zum Tragen kommen. Hier kommt es auf die konkrete Ausgestaltung an. Diskutiert wird zudem über höhere Abführungen an den EU‑Haushalt. Verhandlungen über dessen Aufstockung im Planungszeitraum 2028 bis 2034 laufen noch.
Vgl. ausführlich für die hier zugrunde liegenden Abgrenzungen und eine Darstellung zu Ergebnis 2025 und Plan 2026: Deutsche Bundesbank (2026e), Schaubild 5.4, sowie Deutsche Bundesbank (2025d), Schaubild 5.4. Die Bundesregierung sieht die Zusätzlichkeit von Investitionen in Infrastruktur und Klimaneutralität dagegen als gewährleistet an, wenn eine Investitionsquote von 10 % im Plan für den Kernhaushalt erreicht ist. Das BMF überprüft den Erfolg des Sondervermögens IK mit einem jährlichen Monitoring. Dies ist zu begrüßen. Dabei evaluiert der erste Monitoringbericht aber vor allem einzelne Maßnahmen partialanalytisch und mit unterschiedlichen Methoden. Lücken und Verbesserungen in der Infrastruktur und die Zusätzlichkeit der Investitionen bildet er damit nicht umfassend ab. Das BMF will die Methode im weiteren Verlauf noch verbessern. Vgl.: Bundesministerium der Finanzen (2026b).
Diese wurden in der Abbildung deshalb von den zusätzlichen Bundesinvestitionen herausgerechnet, weil sie nicht aus dem regulären Haushalt, sondern bereits außerhalb der Schuldenbremse kreditfinanziert wurden.
Die Planzahlen liegen zwar deutlich über dem Ist 2024, aber auch deutlich unter dem Soll 2024. Die Planzahlen enthalten regelmäßig beträchtliche Puffer.
Ebenfalls aufgeschoben werden soll die Tilgung der Schulden des Sondervermögens Bundeswehr. Diese ist nur im Gründungsgesetz des Sondervermögens und nicht im Grundgesetz verankert. Insgesamt beträgt die jährliche Entlastung durch den Tilgungsaufschub damit gut 12 Mrd €.
Der Bundesbank-Vorschlag zur Reform der Schuldenbremse sieht perspektivisch wieder eine deutliche Einschränkung der Kreditspielräume vor und in diesem Zusammenhang auch eine Streichung der Tilgungsvorgabe. Damit würden auch etwaige verfassungsrechtliche Risiken im Zusammenhang mit der Ausgestaltung von Tilgungsplänen vermieden. Vgl.: Deutsche Bundesbank (2025b).
Vgl.: Deutsche Bundesbank (2022).
Die unterjährigen Ergebnisse sind bislang wenig aussagekräftig. Dies gilt insbesondere für das zweite Quartal, für das derzeit nur Angaben zu den Kernhaushalten vorliegen. Die merklichere Verschlechterung in den verfügbaren unterjährigen Daten steht einer nur moderaten Verschlechterung im Gesamtjahr insoweit nicht entgegen.
Im operativen Bereich, das heißt ohne den Versorgungsfonds für BA‑Beamtinnen und -Beamte. Zuführungen hierzu belasten den operativen Bereich.
Der Darlehensbestand Ende 2027 erreicht aus heutiger Sicht etwa 14 Mrd €. Dies entspricht etwa einem Drittel der derzeitigen Pflichtbeitragseinnahmen der BA beziehungsweise gut der Hälfte der aus Überschüssen der Vorjahre aufgelaufenen freien Rücklage Ende 2019.
Vgl.: Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2026).
Viele der Empfehlungen der Alterssicherungskommission passen zu den Vorschlägen, die die Bundesbank auf Anfrage in einer Stellungnahme an die Alterssicherungskommission übermittelt hatte, vgl.: Deutsche Bundesbank (2026e).
Dazu zählen beispielsweise die konkrete Ausgestaltung der Kapitalrente und die Berücksichtigung des Kapitalbeitrags in der Rentenanpassungsformel.
Wie stark die Maßnahme wirkt, hängt von den Verhaltensreaktionen der noch erwerbstätigen Begünstigten und etwaiger Ausweichmöglichkeiten ab. Bei Absenkung der Altersgrenze für den abschlagsfreien Rentenzugang 2014 sank das durchschnittliche tatsächliche Renteneintrittsalter ab. Das lässt erwarten, dass mit der Abschaffung dieser Altersgrenze eine Gegenentwicklung eintritt. Vgl.: Deutsche Bundesbank (2025e).
Vgl.: Buslei et al. (2024) sowie Bach et al. (2026).
Die gegenüber dem Monatsbericht Juni 2025 aktualisierten Berechnungen berücksichtigen insbesondere neuere demografische Annahmen sowie die Rückkehr zum Nachhaltigkeitsfaktor nach 2031. Darüber hinaus wurden die Methodik und die Darstellung überarbeitet und ergänzende Szenarien berechnet. Die aktualisierte Veröffentlichung erläutert zudem ausführlicher verschiedene Herangehensweisen, Berechnungsansätze und technische Annahmen, vgl. hierzu: Deutsche Bundesbank (2025e, 2026g).
Die Alterssicherungskommission empfiehlt demgegenüber, die Versicherungsperspektive bei der Ermittlung einzunehmen. Dies erfordert potenziell einen etwas anderen Annahmenkranz: Unter anderem wären neben Rentenzahlungen auch entfallene oder zusätzliche Beiträge, zusätzliche Anwartschaften sowie Bundeszuschüsse zu berücksichtigen. Sind die zentralen Annahmen (etwa zu Diskontierungsfaktoren) identisch, dürften die Ergebnisse aber recht ähnlich ausfallen.
Zu den nicht beitragsgedeckten Leistungen gehört beispielsweise die Ausweitung von Entgeltpunkten für Kinderziehungszeiten für Eltern von vor 1992 geborenen Kindern (Mütterrenten). Die Deutsche Rentenversicherung zählt etwa auch die fehlenden Abschläge bei der Rente für besonders langjährig Versicherte dazu.
Zum Stand 2023, das heißt ohne Erstattungen für die Haltelinie oder die Mütterrenten.
Im Jahr 2023 waren entsprechende Ausgaben in enger Abgrenzung um etwa 16 Mrd € niedriger als die geleisteten Bundesmittel. Umgekehrt überstiegen die Ausgaben der weiteren Abgrenzung die Bundesmittel um 40 Mrd €. Vgl.: Sozialbeirat (2025), S. 31, sowie Deutsche Rentenversicherung (2024).
Letztlich geht es darum, eine Abgrenzung zu wählen, die gut begründet und dann regelgebunden zugrunde gelegt wird. Etwaige künftige Änderungen wären dann ebenfalls in einem transparenten Prozess zu erläutern.
Hier ist nur auf die Pflichtbeiträge der Beschäftigten abgestellt. Ob auch auf Beiträge aus Arbeitslosen-, Kranken- oder Pflegegeld Kapitalbeiträge gezahlt werden, ist eine offene Frage der Ausgestaltung. Zudem ist offen, ob der Bund auch Kapitalbeiträge für Zeiten der Kindererziehung zahlt.
Eine Hinterbliebenenrente kann optional gewählt werden und wird auf Basis von versicherungsmathematischen Berechnungen bei den gezahlten Annuitäten berücksichtigt.
Dies gilt grundsätzlich auch für die Beiträge zum Umlageverfahren. Vgl. hierzu ausführlicher: Deutsche Bundesbank (2024).
Die Beiträge senken das verfügbare Einkommen der Versicherten, sorgen aber für zusätzliche Ersparnis bei der die Gelder treuhänderisch verwaltenden Einheit. Infolgedessen steigen gesamtstaatlich sowohl die Brutto- als auch die Nettosparquote. Die empirische Literatur deutet insgesamt auf eine höhere gesamtwirtschaftliche Ersparnis hin. Das heißt, dass die Haushalte zusätzliche Beiträge zu einem guten Teil zulasten ihres Konsums leisten. Die meisten Studien finden jedoch auch ein partielles Crowding-out: Ein Teil der Pflichtbeiträge ersetzt private Ersparnis, die sonst in Sichtguthaben, Immobilien oder andere Anlagen geflossen wäre, vgl.: Chetty et al. (2014) oder Sandris Larsen et al. (2026).
Vgl.: Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2026), S. 74 – 78. Welche Annahmen und konkrete Ausgestaltungen dabei zugrunde gelegt wurden, ist nicht näher dargestellt.
Näherungsweise errechnet auf Basis der Angaben zur Anzahl der Äquivalenzrentner und -beitragszahlenden im Rentenversicherungsbericht 2025, vgl.: Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2025).
Dabei ist noch zu klären, wie das dann standardisiert zu berechnende Gesamtversorgungsniveau genau ermittelt wird. Es erscheint folgerichtig, bei der Kapitalrente die Rente aus dem öffentlichen Standardprodukt zugrunde zu legen. Dieses wird gewählt, wenn eine versicherte Person keine spezifische Anlageentscheidung trifft.
Es würde nach 2050 weiter steigen, weil künftige Rentenzugänge längere Ansparphasen für die Kapitalrente aufweisen werden.
Die Ausgabendämpfung verringert sich umgekehrt durch niedrigere Beitragssätze. Denn für sich genommen dämpfen niedrigere Beitragssätze gemäß Rentenanpassungsformel die Renten weniger stark, sie fallen demnach höher aus.
Es erscheint sachgerecht, dass die Bundesmittel nicht auch an die Beiträge zur Kapitalrente gekoppelt werden. Denn die Kapitalbeiträge finanzieren eine individuelle kapitalgedeckte Alterssicherung. Dagegen zielen Bundesmittel vor allem darauf ab, nicht beitragsgedeckte Leistungen des Umlagesystems zu finanzieren.

Monatsbericht – August 2026 78. Jahrgang, Nr. 8