Die deutschen Staatsfinanzen sind expansiv ausgerichtet. Das Defizit steigt vor allem durch stark wachsende Ausgaben. Gemäß der Bundesbankprognose vom Juni 2 wächst die Defizitquote bis 2028 auf etwa 5 % und die Schuldenquote auf etwa 70 % (2025: 2,8 % beziehungsweise 63,5 % 3 ). Am stärksten schlagen höhere Ausgaben für Verteidigung zu Buche. Eine Rolle spielen zudem nicht-militärische Investitionsausgaben, Steuersenkungen und zusätzliche Transfers (etwa für niedrigere Stromnetz-Entgelte oder höhere Mütterrenten). Die Zinslasten nehmen ebenfalls deutlich zu, vor allem aufgrund höherer Zinssätze. Stark wachsende Ausgaben der Sozialversicherungen wirken vorübergehend ebenfalls expansiv. Bei der Krankenversicherung stehen ab 2027 verschiedene Sparmaßnahmen gegenüber. 4 Bei Pflegeversicherung und Rentenversicherung steigen ab 2027 beziehungsweise 2028 die Beitragssätze. Bei der Bundesagentur für Arbeit (BA) atmen die arbeitsmarktbedingten Ausgaben im Konjunkturzyklus: Derzeit steigen sie stark, mit der Konjunkturerholung werden sie wieder sinken.

Der fiskalische Ausblick bis 2028 hat sich seit der Juni-Prognose nicht entscheidend geändert. Die geplante Rentenreform dürfte die Bundesfinanzen zwar längerfristig deutlich entlasten, aber zunächst ab 2028 steigende Mehrbelastungen mit sich bringen (Kapitel 6). Die neuen Bundesplanungen enthalten zwar eine umfangreiche Konsolidierung. Sie ist aber erst in kleinerem Umfang konkretisiert (Kapitel 3.2). Hier verbleibt damit ein hoher Handlungsbedarf, um die Schuldenbremse ab 2028 einzuhalten und einen potenziellen Konflikt mit den EU‑Regeln zu vermeiden. 

Die Fiskalregeln für den Bund und den Gesamtstaat bieten derzeit große Spielräume. Die Bundesregierung legt diese zudem sehr weit aus. Die nationalen Regeln erlauben über die Bereichsausnahme für Verteidigung und das Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität (Sondervermögen IK) umfangreiche Kreditaufnahmen. Diese Sonderkredite finanzieren aber nicht nur Zuwächse bei den begünstigten Ausgaben. Sie schließen auch Haushaltslücken oder finanzieren andere Maßnahmen. 5 Insgesamt greift der Bund verstärkt auf Gestaltungsspielräume zurück (Kapitel 3.2). Die EU‑Vorgaben lassen Deutschland derzeit ebenfalls große Spielräume. So nutzt Deutschland die EU‑Ausnahme für Verteidigung. Darüber hinaus legte es die regulären Spielräume mit seinem finanzpolitisch-strukturellen Plan vom vergangenen August weit aus. 6

Dennoch stehen die Staatsfinanzen an verschiedenen Stellen potenziell im Konflikt mit den weiten Fiskalvorgaben. 

Wirksame Fiskalregeln sind kein Selbstzweck, sondern sichern resiliente Staatsfinanzen und damit auch eine stabilitätsorientierte Währungsunion. Deutschland hat im internationalen Vergleich noch eine relativ niedrige Schuldenquote und weiterhin das bestmögliche Rating an den Kapitalmärkten. Insoweit ist es vertretbar, mit vorübergehend höheren Nettokreditaufnahmen dringende und umfangreiche Mehrbedarfe bei Verteidigung und Infrastruktur zu finanzieren. Mit den derzeitigen Planungen besteht allerdings die Gefahr, dass die Defizitquote nicht nur kurzfristig, sondern dauerhaft über 4 % liegt. In diesem Fall steigt die Schuldenquote langfristig über 100 %, die Zinslasten wachsen stark, und fiskalische Handlungsmöglichkeiten gehen verloren. Eine solche Entwicklung widerspricht auch den EU‑Regeln und gefährdet die Resilienz der Staatsfinanzen. 

Deutschland steht vor großen finanzpolitischen Herausforderungen. Einige wichtige und umfangreiche Strukturreformen sind auf dem Weg und zu begrüßen. Es kommt nun darauf an, die verschiedenen Reformen zügig umzusetzen. Je früher die Reformmaßnahmen in Kraft treten, umso früher können sie Wachstumsbedingungen verbessern sowie Staatsfinanzen und Sozialsystem entlasten. Solide Staatsfinanzen, verlässliche Sozialsysteme und eine effiziente Verwaltung unterstützen eine gute wirtschaftliche Entwicklung. 

Deutschland sollte eine glaubwürdige Aussicht auf wieder sinkende Defizit- und Schuldenquoten geben. Dies sehen auch die EU‑Regeln spätestens für das nächste Jahrzehnt vor – und machen damit engere Vorgaben als die erweiterte Schuldenbremse. Für den Bund bedeutet dies, die offenen Konsolidierungsbedarfe in seiner Planung mit konkreten Maßnahmen zu schließen und zum Ende der Planung darüber hinaus in den Defizitabbau einzusteigen. 

Um den deutschen Staatsfinanzen wieder stabile Leitplanken zu geben, ist eine Reform der Schuldenbremse wichtig. Die Bundesregierung plant gemäß Koalitionsvertrag eine Reform und hatte eine Kommission beauftragt, Empfehlungen zu erarbeiten. Deren Bericht liegt noch nicht vor. Im November 2025 brachte die Bundesbank einen eigenen Vorschlag ein. 12 Demnach soll die Bereichsausnahme schrittweise ab 2030 auslaufen. Zudem verankert der Vorschlag die Grundziele der EU‑Verträge und -Fiskalregeln wieder in den nationalen Kreditgrenzen. Des Weiteren verstetigt er einen Kreditspielraum für Investitionen in Infrastruktur, knüpft diesen aber stärker an den Nachweis zusätzlicher Ausgaben. Letztlich ist es an den politisch Verantwortlichen, die Grundlinien einer Reform festzulegen und im Grundgesetz zu verankern. 

Die Steuereinnahmen könnten sich im laufenden Jahr etwas schwächer entwickeln als bei der letzten Steuerschätzung erwartet. Bis zur Jahresmitte blieb die Zuwachsrate mit 0,8 % hinter der geschätzten Rate für das Gesamtjahr zurück (1,2 %). 13 Und auch im Gesamtjahr könnte die Schätzung unterschritten werden. Wichtig ist dafür nicht zuletzt die Wirtschaftsentwicklung im weiteren Jahresverlauf. Das Bild bei den einzelnen Steuern ist dabei unterschiedlich.

Die Bundesregierung beabsichtigt, bei der Einkommensteuer Tarif und Begünstigungen zu verändern. Zudem plant sie, Freibeträge und das Kindergeld zu erhöhen. Freibeträge und das Kindergeld sollen 2027 und 2028 steigen. 2027 beabsichtigt die Regierung, den Arbeitnehmer-Pauschbetrag anzuheben. Zudem plant sie höhere Steuersätze bei sehr hohen zu versteuernden Einkommen (sogenannte Reichensteuer) und einen höheren pauschalen Steuersatz für Minijobs. 14 Damit möchte sie die Mindereinnahmen aus den vorgenannten Maßnahmen teilweise gegenfinanzieren. Bei den Steuersubventionen plant die Regierung sowohl Begrenzungen als auch Ausweitungen. Einerseits will sie die Ermäßigung der Einkommensteuer für Aufwendungen für Renovierungs-, Erhaltungs- und Modernisierungsmaßnahmen im eigenen Haushalt um ein Viertel senken. Andererseits möchte sie die Ermäßigung für Sonntags- und Feiertagszuschläge erheblich ausweiten. 15

Die Steuerausfälle aus dem Maßnahmenpaket sind relativ gering. Dies begrenzt den zusätzlichen Handlungsbedarf in den bereits stark defizitären Staatshaushalten. Die jährlichen Ausfälle dürften sich per saldo auf einen mittleren einstelligen Milliardenbetrag belaufen.

Ein Abbau von steuerlichen Sonderregeln und -begünstigungen kann Handlungsspielräume in den Staatshaushalten schaffen und das Steuersystem vereinfachen. Mit weniger Sonderregeln und Subventionen wird das Steuersystem einfacher und transparenter. Bürokratiekosten könnten sinken. Die geplante Senkung der Steuerermäßigung für Handwerksarbeiten führt zu Steuermehreinnahmen von weniger als 1 Mrd €. Sie vereinfacht das Steuerrecht nicht. Die Mindereinnahmen aus den geplanten Änderungen bei den Lohnzuschlägen könnten mittelfristig stärker ins Gewicht fallen. Sie dürften die Steuerpraxis eher komplizierter machen. Denn es wird attraktiver, Einkommensbestandteile umzustrukturieren und in die begünstigten Bereiche zu verlagern. Insgesamt spricht viel dafür, den Abbau von Subventionen möglichst umfassend anzugehen. Es empfiehlt sich ein breiter Ansatz, der alle Steuerarten umfasst. 16 Mehreinnahmen lassen sich dann nutzen, um Steuertarife zu senken oder die staatlichen Haushalte zu konsolidieren. 

Das Defizit des Bundes (Kern- und Extrahaushalte 17 ) wird im laufenden Jahr sehr stark steigen. Es dürfte aber unter den geplanten 191 Mrd € bleiben. Der Kernhaushalt könnte dabei das Plan-Defizit von 98 Mrd € erreichen (vgl. auch zu folgenden Angaben Tabelle 5.3, hier Positionen 1 und 3). Zwar könnten sich die Steuereinnahmen etwas schwächer als geplant entwickeln. Allerdings dürfte dies auch für die Ausgaben gelten. Minderausgaben könnten wie in den Vorjahren insbesondere bei Investitionszuschüssen und militärischen Beschaffungen anfallen. Bei den Personalausgaben dürften Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Mindestbesoldung im laufenden Jahr wohl weniger ausgabenintensiv umgesetzt werden als veranschlagt. Dagegen dürften Darlehen zum Ausgleich des BA‑Defizits höher ausfallen als veranschlagt.

Das Defizit der Extrahaushalte (Positionen 4 bis 9) steigt 2026 im Vergleich zum Vorjahr sehr stark. Dafür sind die Ausgaben des Sondervermögens Infrastruktur und Klimaneutralität (Sondervermögen IK) maßgeblich. 18  Das Defizit des Sondervermögens IK dürfte im zweiten Halbjahr gegenüber dem Vorjahreswert deutlich steigen. 19 Dies liegt nicht zuletzt daran, dass Länder und Kommunen verstärkt Mittel abrufen werden. 

Gegenüber den Planungen wird der Defizitanstieg der Extrahaushalte aber wohl geringer ausfallen, weil die Ausgaben erneut unter den Ansätzen bleiben. Beim Sondervermögen Bundeswehr und beim Klimafonds flossen die Mittel bis zur Jahresmitte, gemessen am Soll, verhalten ab. Hier dürften die Defizite im Gesamtjahr geringer als geplant ausfallen. Beim Sondervermögen IK könnten zwar die Abflüsse aus dem Länderanteil höher ausfallen. Insbesondere könnten die Kommunen mehr Mittel beantragen, um ihre Haushaltsanspannung zu lindern. Minderausgaben des Sondervermögens IK für die Investitionsvorhaben des Bundes könnten aber noch stärker zu Buche schlagen. 

Für 2027 plant die Bundesregierung ein weiter deutlich steigendes Gesamtdefizit des Bundes auf insgesamt 211 Mrd € (Position 1). Sie nutzt Gestaltungsspielräume und Rücklagen, um die Schuldenbremse einzuhalten. Ausschlaggebend für das höhere Defizit ist der Kernhaushalt. Dort stehen kaum wachsenden Einnahmen (Position 40) stark steigende Ausgaben (Position 30) gegenüber. Das Ausgabenplus stammt überwiegend aus der Bereichsausnahme Verteidigung (Position 23). Um die Schuldenbremse einzuhalten, rechnet die Regierung verschiedene – teils noch nicht konkretisierte oder vom Bundesgesetzgeber noch nicht verabschiedete – Konsolidierungsmaßnahmen ein, greift auf Gestaltungsmöglichkeiten zurück und setzt 7 Mrd € aus der verbliebenen Rücklage ein (Position 12).

Bis 2030 soll das hohe Bundesdefizit dann etwa unverändert bleiben. Das strukturelle Defizit (Position 10) steigt aber weiter, weil der Bund die Bereichsausnahme Verteidigung zunehmend nutzt. Sinkende Lasten aus der Konjunktur sowie aus finanziellen Transaktionen (Positionen 16 und 17) dämpfen das unbereinigte Defizit. 20  Das strukturelle Defizit steigt durch den Verteidigungsbereich. Von 2026 bis 2030 erhöht es sich in Relation zum BIP von 3½ % auf 4¼ %. 2030 kommen davon laut Planung gut 0,3 Prozentpunkte aus der Regelgrenze der Schuldenbremse. Weitere 2,9 Prozentpunkte stammen aus der Verteidigungsausnahme. Und 1 Prozentpunkt stammt aus dem Sondervermögen IK.

Um die Ziele der Finanzplanung zu erreichen und damit die Schuldenbremse einzuhalten, besteht allerdings noch umfangreicher Handlungsbedarf. Die 0,35 %-Vorgabe wird nur eingehalten, weil offener Handlungsbedarf im Kernhaushalt bereits defizitsenkend in die Planungen eingerechnet wurde. Dieser steigt bis auf 1 % des BIP (48 Mrd €) im Endjahr 2030 an (Position 39). Wird er durch Konsolidierungsmaßnahmen nicht erwirtschaftet, so beträgt das strukturelle Defizit 2030 sogar gut 5 %. 

Der sehr hohe Handlungsbedarf 2030 resultiert daraus, dass die strukturellen Steuereinnahmen sehr viel langsamer wachsen als die Rentenzuschüsse und die Zinsausgaben. Im Finanzplan für den Kernhaushalt (von 2028 bis 2030) steigt das strukturelle Steueraufkommen um jahresdurchschnittlich 2½ %. 21 Dies deckt nur knapp den geplanten kräftigen Anstieg des Zuschusses an die Rentenversicherung (Position 37). Dieser erklärt sich nicht zuletzt durch den starken Beitragssatzanstieg 2028, da der Zuschuss des Bundes stark daran gekoppelt ist. Gleichzeitig wächst der Zuschuss wegen Mehraufwendungen durch die letzte Rentenreform (höhere Mütterrenten, verlängerte Haltelinie). Zudem steigen die jährlichen Zinsausgaben um knapp 40 Mrd € (Position 36). Ausschlaggebend hierfür ist vor allem die steigende Durchschnittsverzinsung. Aber auch der zunehmende Schuldenstand (Position 44) wirkt sich deutlich aus. Die Rücklage entlastet den Haushalt 2027 noch um 7 Mrd € und überbrückt damit einen bereits 2027 bestehenden Handlungsbedarf. Der Restbestand soll 2028 aufgebraucht werden. Für die übrigen Ausgaben, die unter die Schuldenbremse fallen, ist bereits ohne Abzug des Handlungsbedarfs praktisch kein Wachstum veranschlagt.

Der Handlungsbedarf wäre noch deutlich höher, wenn der Bund nicht auf Gestaltungsspielräume zurückgegriffen hätte. So stellt er noch weitere unspezifische Haushaltsentlastungen (Globaltitel über den Handlungsbedarf hinaus) ein oder lässt bereits absehbare Haushaltslasten unberücksichtigt. Zudem finanzieren die neuen Kreditspielräume nicht nur zusätzliche Investitionen und Verteidigungsausgaben, sondern auch Anderes aus dem Kernhaushalt. Im Einzelnen:

Der Bund steht vor großen haushaltspolitischen Herausforderungen. Die aktuellen Planungen enthalten hohe Defizite und offene Handlungsbedarfe. Hinzu kommen die skizzierten weiteren Gestaltungen in der Planung. Dabei wäre es ratsam, die erweiterten Kreditmöglichkeiten für Infrastruktur und Verteidigung stärker auf tatsächlich zusätzliche Ausgaben in diesen Bereichen zu fokussieren. Vor diesem Hintergrund hat der Bund keine Haushaltsspielräume, um weitere Aufgaben anderer staatlicher Ebenen mitzufinanzieren. Vielmehr steht er vor einer umfangreichen Konsolidierungsaufgabe. Um die hohen Defizite verlässlich abzubauen, ist eine Straffung der Schuldenbremse ratsam (Kapitel 1.3).

Die Lage der Länderhaushalte insgesamt könnte sich 2026 zwar etwas verschlechtern, dürfte aber solide bleiben. 29  Das vergangene Jahr schlossen die Länder strukturell annähernd ausgeglichen ab − ungeachtet eines deutlichen Defizits in unbereinigter Betrachtung. Der strukturelle und auch der unbereinigte Saldo könnten dieses Jahr etwas ungünstiger ausfallen. Insbesondere planen mehr Länder als noch im Vorjahr, die erweiterten strukturellen Kreditspielräume zu nutzen. Die Steuereinnahmen wachsen nur schwach, auch weil ein positiver Sondereffekt bei der Erbschaftsteuer entfällt. Ausgabenseitig dürften viele Länder die Zuweisungen an ihre Gemeinden deutlich aufstocken. Soweit sie hierfür auf Mittel aus dem Sondervermögen IK zurückgreifen, belastet dies die Länderhaushalte aber nicht. Hinsichtlich der Mittel aus dem Sondervermögen IK für Länderinvestitionen ist zu erwarten, dass die Länder ihre Haushalte damit teils entlasten: Sie müssen für Mittelabrufe keine zusätzlichen Investitionen nachweisen.

Ratsam wäre, mit dem Rückenwind durch das Sondervermögen IK Schwachstellen in der Infrastruktur zu beheben. Dazu ist es wichtig, die Mittel zielgerichtet in die Verbesserung der Infrastruktur zu investieren. Nach den aktuell vorliegenden Daten für 2026 blieben die Sachinvestitionen der Länder aber verhalten. 

In vielen wichtigen Reformfeldern sind auch die Länder gefordert. Dies betrifft im Bundesrat etwa die Reformbereitschaft hinsichtlich der Kranken- und Pflegeversicherung und den Abbau steuerlicher Subventionen. Für eine effiziente Verwaltung und den Bürokratieabbau sind die Länder maßgeblich mitverantwortlich. Eine wichtige originäre Länderaufgabe besteht darin, für solide Gemeindefinanzen zu sorgen. Die Länder bestimmen das kommunale Haushaltsrecht, beaufsichtigen die Gemeindehaushalte und können sogar Korrekturen an den vorgelegten Haushalten vorschreiben. Zugleich haben die Länder eine angemessene Finanzausstattung ihrer Gemeinden zu gewährleisten. Dabei können sie viel gezielter als der Bund vorgehen. 

Infolge der anhaltenden Konjunkturschwäche steigt im laufenden Jahr das Defizit der BA deutlich. Bereits im ersten Halbjahr verbuchte die BA ein Defizit von 5 Mrd € (nach 3 Mrd € im Vorjahr). 30  Treibend wirken die Zahlungen für das Arbeitslosengeld. Aus heutiger Sicht könnte das Defizit im Gesamtjahr etwa 7 Mrd € erreichen.

Der Bund deckt die Finanzierungslücke der BA mit Darlehen, um den Beitragssatz zu stabilisieren. Die BA hatte ihre freien Rücklagen im Laufe des Jahres 2025 aufgezehrt. Der Bund schloss die verbliebene Lücke mit einem Darlehen von 1½ Mrd €. Im laufenden Jahr dürfte die BA ein höheres Darlehen benötigen als vom Bund geplant (4 Mrd €). Für das nächste Jahr könnten die im Haushaltsentwurf des Bundes veranschlagten 5 Mrd € dagegen passen. Durch die überjährigen Darlehen verhindert der Bund zwar, dass der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung steigt. Die Darlehen sind dann aber aus späteren Überschüssen der BA zurückzuzahlen. Sollte sich das BA‑Defizit teils als strukturell erweisen, 31 wäre der Beitragssatz der BA anzuheben. 

Die Finanzlage der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) verschlechtert sich 2026 erheblich. Die Rücklage schmilzt, bietet aber danach nochmals einen Puffer. Bei der GRV ist 2026 ein erhebliches Defizit von rund 11 Mrd € zu erwarten (nach 4 Mrd €2025). Im ersten Halbjahr 2026 lag das Minus bereits bei 4½ Mrd € (nach 2½ Mrd €2025). In der zweiten Jahreshälfte dürfte sich der Fehlbetrag nochmals deutlich vergrößern. Die Einnahmen legen zwar weiter spürbar zu (bislang + 4 %). Allerdings steigen die Ausgaben stärker als bislang (+ 5 %): Die Renten wurden zur Jahresmitte mit gut 4 % angepasst, nach gut 3½ % im Jahr zuvor. Die Rentenzahl wird wohl ähnlich spürbar zunehmen wie im ersten Halbjahr (+ 0,6 %).

Der Finanzierungsdruck steigt mittelfristig weiter. Im Jahr 2028 steht dann ein Sprung des Beitragssatzes an. Die Zahl der Renten dürfte in den nächsten Jahren etwas schneller steigen. Hinzu kommt, dass der Bund – als Teil des Pakets zum Schließen seiner Haushaltslücke – seine Zuschüsse an die Rentenversicherung im nächsten Jahr um 1 Mrd € kürzt. Die Nachhaltigkeitsrücklage dürfte damit Ende 2027 etwa ihr gesetzliches Minimum von 0,2 Monatsausgaben erreichen. 2028 muss der Beitragssatz dann im Status quo stark von 18,6 % auf fast 20 % steigen. Denn es stehen praktisch keine Mittel aus der Rücklage mehr zur Verfügung und die Ausgaben nehmen weiter stärker zu als die Beitragsbasis samt daran (wie auch am Beitragssatz) anknüpfender Bundeszuschüsse. 

Die demografische Entwicklung stellt die Staatsfinanzen vor Herausforderungen und belastet die Wachstumsperspektiven. Durch eine steigende Lebenserwartung und den Rentenzugang geburtenstarker Jahrgänge gerät die GRV zunehmend unter Druck. Zugleich schwächen weniger Erwerbspersonen das Potenzialwachstum und damit die wirtschaftliche Basis für Sozialbeiträge und Steuern. 

Die Bundesregierung hatte zur Reform der Alterssicherung eine Kommission eingesetzt. Ziel dieser Alterssicherungskommission war es, Vorschläge für eine verlässliche Altersabsicherung zu entwickeln und dabei den Anstieg des Beitragssatzes zu begrenzen sowie die Bundesfinanzen nicht zu überlasten. Darüber hinaus kann eine Reform einen wichtigen Beitrag leisten, um die gesamtwirtschaftlichen Wachstumsperspektiven zu stärken. Die Alterssicherungskommission legte ihr Gesamtkonzept im Juni 2026 vor. 32

Das Gesamtkonzept der Alterssicherungskommission ist eine überzeugende Antwort auf die finanziellen Herausforderungen durch die Alterung. Die Bundesbank befürwortet, dieses umzusetzen. 33 Die vorgeschlagenen Maßnahmen stärken die Erwerbstätigkeit, insbesondere durch verlängerte Erwerbsphasen infolge höherer Altersgrenzen. Zugleich dämpfen sie den Finanzierungsdruck auf das Umlageverfahren der GRV. Die Reform hat das Potenzial, langfristig die Beitragszahlenden und den Bundeshaushalt zu entlasten, weil die Rentenausgaben des Umlageverfahrens niedriger ausfallen. Eine obligatorische kapitalgedeckte Komponente soll die umlagefinanzierte Rente ergänzen. Ziel ist es, das Gesamtversorgungsniveau aus Umlage- und Kapitalrente perspektivisch über das derzeitige GRV‑Versorgungsniveau zu heben. Mit der Kapitalrente nutzt die gesetzliche Altersvorsorge Renditechancen der Kapitalmärkte. Dabei garantiert der Bund bei Rentenzugang das derzeitige Mindestsicherungsniveau von 48 %, falls dieses aus dem Zusammenspiel von Umlage- und Kapitalrente nicht erreicht wird. Große Teile der Bevölkerung werden dadurch am Kapitalmarkt beteiligt. Dieser wird so verbreitert und vertieft. 

Damit das Reformpaket bestmöglich wirkt, sollte der Gesetzgeber es möglichst zügig in Kraft setzen. Daher ist zu begrüßen, dass die Bundesregierung den Gesetzesbeschluss bis Jahresende anstrebt. Um die demografischen Lasten auf Staatsfinanzen und Arbeitsmarkt zu dämpfen, ist es wichtig, insbesondere die Änderungen der Altersgrenzen zeitnah umzusetzen – nicht zuletzt angesichts der geburtenstarken rentennahen Jahrgänge. Die Wirkung der Reform hängt auch davon ab, wie der Gesetzgeber die Empfehlungen im Detail ausgestaltet. Neben den Übergangsfristen sind dabei zahlreiche weitere Aspekte 34 relevant. Es ist empfehlenswert, dass der Gesetzgeber dabei insbesondere die zuvor genannten Ziele im Auge behält.

Die folgenden Ausführungen ordnen ausgewählte Aspekte der umfassenden Reformvorschläge ein – auch mit Bezug zur Stellungnahme der Bundesbank, die der Alterssicherungskommission übermittelt wurde. 

Die Alterssicherungskommission schlägt vor, Altersgrenzen an die Lebenserwartung zu knüpfen und den vorgezogenen abschlagsfreien Rentenzugang abzuschaffen. Dies ist zu begrüßen. Denn die Änderungen dürften längere Erwerbsphasen bewirken. Dies stärkt für sich genommen das Erwerbspersonenpotenzial und dämpft den finanziellen Druck auf die GRV sowie den Bundeshaushalt. Entsprechend fallen Beitragssatz und Bundesmittel langfristig deutlich niedriger aus als ohne die Reform der Altersgrenzen. Die Alterssicherungskommission empfiehlt zudem Maßnahmen, die soziale Härten vor allem infolge angehobener Altersgrenzen abfedern sollen. 

Bezüglich der Regelaltersgrenze empfiehlt die Alterssicherungskommission konkret, sie nach 2031 an die weitere Entwicklung der Lebenserwartung zu koppeln. Nach derzeitiger Rechtslage steigt die Regelaltersgrenze bis 2031 auf 67 Jahre für Geburtsjahrgänge ab 1964. Eine weitere Anhebung ist bislang nicht vorgesehen. Ohne Änderung nimmt damit bei steigender Lebenserwartung das Verhältnis von Erwerbsjahren zu Rentenjahren stetig ab. Die Alterssicherungskommission schlägt daher vor, weitere Verlängerungen der Lebenserwartung zu zwei Dritteln in zusätzliche Erwerbsjahre und zu einem Drittel in zusätzliche Rentenjahre zu lenken. Dies stabilisiert das Verhältnis weitgehend.

Die Alterssicherungskommission empfiehlt, die Altersgrenze für langjährig Versicherte zeitnah zu erhöhen und nach 2031 wie die Regelaltersgrenze anzuheben. Die Altersgrenze für langjährig Versicherte ist die untere Grenze, ab der Versicherte vorgezogen Altersrente (mit Abschlägen) beziehen können. Ein vorgezogener Rentenzugang ist derzeit nach mindestens 35 Versicherungsjahren und frühestens ab 63 Jahren möglich. Der Vorschlag sieht vor, dass die Altersgrenze zunächst zeitnah auf 64 Jahre steigt. Ab 2032 soll sie wie die Regelaltersgrenze zunehmen, wobei die Alterssicherungskommission drei Jahre Abstand vorsieht. Angesichts der demografischen Entwicklung und des Fachkräftemangels ist gut begründet, die Grenze zügig so anzuheben, dass sie den Abstand von drei Jahren zum gesetzlichen Rentenalter erreicht. Für den Geburtsjahrgang 1965 läge sie dann bei 64 Jahren.

Die vorgezogene abschlagsfreie Rente nach 45 Beitragsjahren soll entfallen. Hierzu gibt die Alterssicherungskommission keine zeitliche Empfehlung. Eine zeitnahe Umsetzung erscheint aber ebenfalls naheliegend. Denn auch dies dürfte die Erwerbstätigkeit stärken und die Rentenfinanzen entlasten – insbesondere auch im Zusammenspiel mit der zuvor genannten Altersgrenze für langjährig Versicherte. 35 Von der abschlagsfreien Rente profitieren insbesondere gut qualifizierte Fachkräfte und Männer. 36 Die von der abschlagsfreien Rente Begünstigten erhalten im Durchschnitt bei insgesamt gleicher Beitragszahlung über die gesamte Bezugszeit gerechnet höhere Renten als die übrigen Versicherten. Dadurch wird das Äquivalenzprinzip der GRV geschwächt, wonach gleich hohe Einzahlungen zu gleichen Rentenansprüchen führen. Die Abschaffung entlastet damit Beitragszahlende, die übrigen Rentnerinnen und Rentner und den Bund (weil der Beitragssatz des Umlageverfahrens für sich genommen niedriger ausfällt).

Die Alterssicherungskommission schlägt vor, Ab- und Zuschläge bei vorgezogenem und aufgeschobenem Rentenzugang regelmäßig zu überprüfen und nach versicherungsmathematischen Grundsätzen zu berechnen. Dies ist zu begrüßen. Die Alterssicherungskommission will vorgezogene und aufgeschobene Rentenzugänge für die Versichertengemeinschaft finanziell möglichst neutral gestalten. Sie sah derzeit aber keinen zwingenden Anpassungsbedarf bei den Ab- und Zuschlägen.

Es erscheint naheliegend, sich im Zuge der Reform auf einen geeigneten konkreten Ansatz zu verständigen. Unmittelbar im Anschluss könnten die Sätze erstmals überprüft werden. Hierzu sind zum Ersten Methode, Annahmen sowie Berechnungsweise für die Sätze zu bestimmen. Zum Zweiten wären Termine für Prüfung und Anpassung zu fixieren. 

Die Alterssicherungskommission verweist in ihrem Abschlussbericht auf aktualisierte Berechnungen der Bundesbank. 37 Diese ergeben bei den zugrunde gelegten Standardannahmen etwas höhere pauschalierte monatliche Abschläge bei vorgezogenem Rentenzugang. Sie könnten demnach von derzeit 0,3 Prozentpunkte auf 0,4 Prozentpunkte pro Monat steigen. Die Höhe der Zuschläge bei aufgeschobenem Rentenzugang nach dem gesetzlichen Rentenalter ist dagegen weitgehend passend. Den Ergebnissen lagen die derzeitige Rechtslage und die Versichertenperspektive zugrunde. 38

Die Alterssicherungskommission empfiehlt, Leistungen, für die keine Beiträge gezahlt wurden, nachvollziehbar zu systematisieren und zu quantifizieren. Bundesmittel sollen dann solche nicht beitragsgedeckten Leistungen finanzieren. 39 Dies ist gut begründet. Die Regel soll auch für neue einschlägige Leistungen und spätere Leistungsausweitungen in diesem Bereich gelten. Der Gesetzgeber müsste dafür jeweils darlegen, welche Leistung er als nicht beitragsgedeckt wertet, und diese dann aus Bundesmitteln finanzieren. Damit könnte die Finanzierung stärker sachlichen Kriterien statt der jeweiligen Kassenlage folgen, wie offenbar der jüngste Beschluss zur Ad-hoc-Kürzung der Bundesmittel im Jahr 2027. Die steuerfinanzierten Leistungen und die diesbezügliche Finanzverantwortung wären transparent. Sie wären so auch nachvollziehbarer Teil der Überprüfung und Priorisierung der Bundesaufgaben und -ausgaben. 

Derzeit übersteigt das Volumen der Bundeszuschüsse 40 die nicht beitragsgedeckten GRV‑Leistungen bei einer engen Abgrenzung und unterschreitet sie bei einer weiten. 41 Eine pragmatische Vorgehensweise, die etwa der Sozialbeirat vorschlägt, läge darin, wenn der Gesetzgeber initial einen für geeignet gehaltenen Katalog nicht beitragsgedeckter Leistungen festlegt und gut begründet. 42 Er könnte sich bedarfsweise auch hierbei von einer Kommission unterstützen lassen. Für die Leistungen des Katalogs überweist der Bund dann die Bundesmittel in Höhe der (geschätzten) Ausgaben für diese Leistungen. Sobald die Ergebnisse zu den tatsächlichen Ausgaben vorliegen, wird „spitz“ abgerechnet, um mögliche Schätzfehler auszugleichen. Um abrupte Veränderungen im Zuge der Systemumstellung zu vermeiden, könnte eine Übergangsfrist vereinbart werden, in der sich die Bundesmittel dem neuen Niveau nähern. 

Die Alterssicherungskommission empfiehlt, die GRV um eine obligatorische kapitalgedeckte individuelle Rente nach schwedischem Vorbild zu ergänzen. Auch dieser Vorschlag überzeugt. Schweden hat langjährige Erfahrungen mit einem kapitalgedeckten Teilsystem und das System erfahrungsgestützt weiterentwickelt. Dies erscheint als guter Ausgangspunkt. Etwaige Abweichungen vom schwedischen Vorbild wären demnach gut zu begründen.

Die Alterssicherungskommission schlägt konkret einen zusätzlichen Kapitalbeitrag zur Rentenversicherung vor. Dieser zusätzliche Beitrag dient zum Aufbau der Kapitalrente. Der Beitragssatz soll in vier Stufen von jeweils ½ Prozentpunkt auf 2 % steigen, möglichst in den Jahren 2028 bis 2031. Damit sollen die Versicherten während der Beitragsphase individuelles Vorsorgevermögen aufbauen. Ab dem regulären Rentenalter wird dieses Vermögen in eine lebenslange Kapitalrente umgewandelt. Das jährliche Ansparvolumen würde bei einem Kapitalbeitragssatz von 2 % wohl knapp 0,7 % des BIP (2026: 30 Mrd €) entsprechen. 43 Die Höhe des finanziellen Vermögensstocks, der sich langfristig aus den Kapitalbeiträgen und den Kapitalrenten bildet, hängt entscheidend von der Rendite der Anlagen ab. Größenordnungen von 25 % bis 60 % des BIP ergäben sich langfristig mit Rendite-Wachstumsdifferenzialen von 0 % bis 4 %.

Für eine solche kapitalgedeckte Altersvorsorge sind eine Reihe von Entscheidungen zur Ausgestaltung zu treffen. Eine Orientierung am schwedischen System legt unter anderem nahe: 

Für die Versicherten bietet die Kapitalrente eine (obligatorische) Ergänzung ihrer Altersvorsorge mit relativ hohen Renditechancen bei niedrigen Verwaltungskosten und einer Absicherung des Langlebigkeitsrisikos. Die renditeorientierte Anlage am Kapitalmarkt lässt langfristig relativ hohe Erträge erwarten (bei einem höheren Risikogehalt). Zugleich ermöglicht die Ausgestaltung bei hohem Volumen eine günstige Kostenstruktur; in Schweden liegen die Verwaltungskosten bei etwa 0,1 %. Da alle Versicherten obligatorisch einbezogen sind, entfällt zudem das Problem der adversen Selektion bei der Verrentung, das bei freiwilligen privaten Rentenversicherungen auftritt: Die Annuitäten fallen in Pflichtversicherungssystemen höher aus, weil nicht davon auszugehen ist, dass sich der Versichertenbestand auf Personen mit überdurchschnittlicher Lebenserwartung konzentriert.

Dabei kann die Kapitalrente zu breiteren und tieferen Kapitalmärkten beitragen. Durch die Kapitalrente entsteht ein erhebliches Fondsvolumen, das am internationalen Kapitalmarkt angelegt wird und damit Liquidität, Diversifikation und kapitalmarktbasierte Finanzierung fördern kann. Entsprechend dem schwedischen Vorbild würde sie zu einer verbesserten Kapitalmarktkultur in Deutschland und im Zeitablauf zu einer Stärkung des heimischen Kapitalmarkts beitragen. 

Mit dem Beitrag zur Kapitalrente steigt der Gesamtbeitragssatz. Ökonomisch unterscheidet sich dieser Beitrag aber deutlich von einer Steuer. 45 Mit den Beiträgen erwerben Versicherte Ansprüche, die sich an der Höhe ihrer Beiträge und der Rendite an den Kapitalmärkten orientieren. Die Beiträge stellen damit eher eine Art Zwangsversicherung dar, wobei die Anlageoptionen unterschiedlichen Präferenzen der Versicherten in einem gewissen Rahmen Rechnung tragen. Insofern ist der Steuercharakter eingeschränkt. Es erscheint plausibel, dass die Beiträge zur Kapitalrente zumindest teilweise eine anderweitige private Vorsorge ersetzen. 46 Insofern sollten Verzerrungen von Arbeitsangebot und Beschäftigung durch die Beiträge geringer sein als bei einer Steuer oder dem Beitrag zur gesetzlichen Krankenversicherung, der überwiegend Steuercharakter hat. Zudem steht dem im Zeitverlauf ein geringerer Umlagebeitragssatz als ohne Reform gegenüber (Kapitel 6.3.2). 

Die Alterssicherungskommission empfiehlt, die unterschiedlichen kapitalgedeckten Elemente mit staatlicher Beteiligung zu verzahnen und in einer Gesamtschau zu entwickeln. Dies ist gut nachvollziehbar. Die Alterssicherungskommission empfiehlt dies konkret für die Kapitalrente in der GRV, das öffentliche Standardangebot in der staatlich regulierten und geförderten privaten Altersvorsorge und die Frühstartrente. So können in der Tat gemeinsame oder ähnliche Lösungen für Kontenführung, Vermögensverwaltung, IT und allgemeine Verwaltung Kosten senken und Größenvorteile erschließen. Auch Anlagegrundsätze, Produktstandards und Informationen könnten harmonisiert sein. Dies vermeidet Parallelstrukturen, fördert die Transparenz und vereinfacht potenziell Anlageentscheidungen für die Versicherten beziehungsweise Geförderten.

Im Zusammenspiel mit der Kapitalrente erscheint empfehlenswert, dass der Gesetzgeber prüft, ob die verschiedenen staatlichen und staatlich geförderten Module passend sind. Angesichts des nun recht breit angelegten kapitalgedeckten Teils in der GRV erscheint es bedenkenswert, die breite und umfangreiche staatliche Förderung in den anderen Säulen zu hinterfragen. Dies gilt insbesondere, da die Staatsfinanzen unter erheblichem Konsolidierungsdruck stehen. Vor diesem Hintergrund könnte erwogen werden, die Förderung der privaten Alterssicherung zielgenauer auf private Haushalte mit geringeren Einkommen auszurichten. In diesem Zusammenhang könnte geprüft werden, bei den geförderten Instrumenten nur noch Zulagen zu gewähren und keinen Sonderausgabenabzug mehr zu ermöglichen.

Die Alterssicherungskommission empfiehlt, Änderungen in der GRV auf Beamtinnen und Beamte wirkungsgleich zu übertragen. Dies ist grundsätzlich folgerichtig, aber mit dem Alimentationsprinzip abzustimmen. Auch bei den Pensionen steigen die Ausgaben deutlich, und es zeigen sich etwa die Folgen der steigenden Lebenserwartung. Daher liegt es nahe, etwa steigende Altersgrenzen für Verbeamtete und die Empfehlungen zu Ab- und Zuschlägen zu übertragen (Kapitel 6.2.1 und 6.2.2). Vor allem die Änderungen bei den Altersgrenzen mindern den demografischen Dämpfer auf das Erwerbspersonenpotenzial zusätzlich. Es spricht viel dafür, solche Anpassungen zeitlich analog zu den GRV-Änderungen bei Bund, Ländern und Gemeinden umzusetzen. Andere Anpassungen werden mit dem Alimentationsprinzip abzustimmen sein. Dies betrifft etwa eine Dämpfung des Ruhegehaltshöchstsatzes (auf Basis vergangener oder künftiger Entwicklungen in der Rentenversicherung). 

Gemäß Alterssicherungskommission sollen Bund, Länder und Gemeinden bei Verbeamtungen ausreichende Rücklagen für die späteren Pensionen bilden. Dies ist zu begrüßen. Spätere Versorgungsausgaben wären demnach von Beginn an angemessen berücksichtigt und die Rücklagen regelgebunden zu befüllen. Bislang können Verbeamtungen kurzfristig günstig erscheinen, weil die Pensionslasten erst sehr viel später anfallen. Dies verzerrt Personalentscheidungen zulasten künftiger Haushalte. Sachgerecht bemessene Rücklagen würden die Alterssicherungskosten bereits bei der Entscheidung über eine Verbeamtung sichtbar machen. Dies würde auch die Entscheidungsgrundlage verbessern, ob eine Tätigkeit von Verbeamteten oder Angestellten ausgeführt werden soll.

Die vorgeschlagene Reform enthält vielfältige Komponenten. Die finanziellen Wirkungen werden von der konkreten Ausgestaltung und Umsetzung abhängen. Um zu analysieren, wie sich die Kernparameter Beitragssatz, Versorgungsniveau und Bundesmittel längerfristig entwickeln, sind zudem Annahmen zu Kapitalmarktrenditen und der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung zu treffen. Die Alterssicherungskommission hat in ihrem Abschlussbericht indikative Pfade für die Kernparameter mit teils recht großen Spannweiten abgebildet. 47 Die nachfolgenden Kapitel enthalten keine eigenen Szenarioberechnungen, sondern erläutern überwiegend qualitativ einzelne Zusammenhänge im Hinblick auf finanzielle Wirkungen auf die Rentenausgaben, den Beitragssatz im Umlageverfahren und den Bundeshaushalt. Dabei ist die Unsicherheit nochmals höher als bei standardisierten Vorausberechnungen, weil viele Spezifikationen und Ausgestaltungen noch offen sind.

In der GRV gilt die aktuelle Haltelinie für das Versorgungsniveau von 48 % bis 2031. Die Alterssicherungskommission empfiehlt, danach die Rentenanpassungsformel wieder vollständig wirken zu lassen. Damit kommen sowohl der Nachhaltigkeitsfaktor als auch der rentendämpfende Effekt eines steigenden Beitragssatzes wieder vollständig zum Tragen. Dies bedeutet: Sinkt das Verhältnis aus Beitragszahlenden zu Rentenbeziehenden oder steigt der Beitragssatz, nehmen auch die Renten weniger stark zu. Dies dämpft wiederum für sich genommen den Beitragssatz und die Bundesmittel und verteilt somit den finanziellen Druck auf die Rentenversicherung breiter über die Kernparameter.

Die Alterssicherungskommission schlägt zudem vor, die Wirkung des Nachhaltigkeitsfaktors nach 2031 zu erhöhen. Dies dämpft die Rentenausgaben und das GRV‑Versorgungsniveau zusätzlich. Konkret soll der Faktor von derzeit 0,25 auf 0,33 angehoben werden. Für sich genommen ist das Versorgungsniveau dadurch 2050 um überschlägig 0,4 Prozentpunkte niedriger (2050 wären die Renten damit etwa 1 % niedriger als ohne diese Erhöhung). 48

Die Alterssicherungskommission empfiehlt eine neue verpflichtende zusätzliche kapitalgedeckte Rente. Bundesmittel sollen ein Gesamtversorgungsniveau von 48 % bei Rentenzugang aus Kapital- und Umlagerente absichern (Übergangsfaktor). Langfristig soll die neue Kapitalrente (Kapitel 6.2.4) gemäß Alterssicherungskommission das Gesamtversorgungsniveau bei Rentenzugang erhöhen. Solange der Kapitalanteil nicht ausreicht, das Gesamtversorgungsniveau der Standardrente bei Rentenzugang auf mindestens 48 % anzuheben, soll der Bund es auf 48 % aufstocken. Insoweit wird die rentendämpfende Wirkung des Nachhaltigkeitsfaktors ab 2032 teilweise aufgefangen. Im weiteren Verlauf des Rentenbezugs gilt für die Versicherten dann die Rentenanpassungsformel. Dabei leistet der Bund aufgrund des Basiseffekts bei Rentenzugang weiterhin einen Zuschuss für diese Renten. Inwieweit eine Aufstockung aber überhaupt nötig wird, hängt insbesondere von der Rendite der Kapitalrente ab. In den Simulationen der Alterssicherungskommission gleicht die verpflichtende Kapitalrente den Rückgang des GRV‑Versorgungsniveaus ab 2032 wohl sogar vollständig aus. Das Gesamtversorgungsniveau beim Rentenzugang sinkt in der Simulation auch ohne eine Aufstockung des Bundes nicht unter 48 % 49 und steigt bis 2050 auf über 50 %. 50

Gemäß Rentenanpassungsformel dämpft ein höherer Beitragssatz die Rentenanpassung. Die Alterssicherungskommission empfiehlt, auch die neuen Beiträge zur Kapitalrente bei der Rentenanpassungsformel zu berücksichtigen. Es ist folgerichtig, diese auch bei der Ermittlung des GRV‑Versorgungsniveaus einzurechnen. Dies mindert für sich genommen die Rentenausgaben und dadurch auch wiederum den Beitragssatz im Umlageverfahren ab 2028 (Exkurs „Zum komplexen Zusammenspiel von neuem Kapitalbeitrag und Haltelinie“). Gemäß Kommissionsempfehlung steigt der Beitragssatz zur Kapitalrente bis 2031 auf 2 %. Dies dürfte für sich genommen den Beitragssatz im Umlageverfahren um rund ½ Prozentpunkt reduzieren. 

Die Rentenanpassung fällt insofern höher aus, weil zahlreiche weitere Kommissionsvorschläge den Beitragssatz spürbar dämpfen (Kapitel 6.3.2).

Gemäß Alterssicherungskommission könnte der Beitragssatz bis 2050 um etwa 1½ Prozentpunkte niedriger ausfallen als ohne Reform. Nach derzeitiger Rechtslage könnte der Beitragssatz demnach auf fast 21½ % im Jahr 2050 steigen. Bei Umsetzung des Gesamtpakets fiele er 2050 mit gut 20 % deutlich niedriger aus. Dies entlastet sowohl die Beitragszahlenden als auch den Bundeshaushalt.

Die Reform wirkt über verschiedene Kanäle auf den Beitragssatz im Umlageverfahren. Relevant sind hierfür zunächst alle ausgabendämpfenden Maßnahmen. 51 Hierzu gehört vor allem, dass die Altersgrenzen steigen, der abschlagsfreie vorzeitige Zugang in die Altersrente entfällt und – wie zuvor beschrieben – die Rentenanpassungen niedriger ausfallen. Dies dämpft den Druck auf den Beitragssatz des Umlageverfahrens und die daran gekoppelten Bundesmittel. Zusätzlich entlasten einnahmenseitige Maßnahmen: Selbstständige werden einbezogen (für zuvor bereits Selbstständige mit opt-out), und für geringfügig Beschäftigte steigen die Beiträge auf das normale Niveau. Zudem fallen die Erstattungen des Bundes aufgrund der bis 2031 geltenden Haltelinie von 48 % höher aus. Auch die positiven Arbeitsmarkteffekte der Maßnahmen zum Rentenzugang stärken die Einnahmenbasis der GRV. Zusatzausgaben entstehen im weiteren Verlauf, weil auch höhere Rentenansprüche durch längere Einzahlungszeiten oder erstmalige Einzahlungen (Selbstständige) entstehen und geringfügig Beschäftigte künftig Leistungen für die gesetzlich vorgeschriebenen Beitragsleistungen erhalten. 

Der Bundeshaushalt dürfte perspektivisch durch niedrigere Bundesmittel entlastet werden. Über viele Jahre könnten aber spürbare Zusatzlasten durch vorübergehend höhere Zahlungen an die Rentenversicherung und Steuerausfälle entstehen. 

In diesem Beitrag wurden Daten bis zum 18. August 2026, 11:00 Uhr berücksichtigt.

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